A klagede til mig over, at Boligministeriet og Finanstilsynet havde udtalt, at det var deres opfattelse, at en privatpersons anmodning om aktindsigt i medfør af
- 14 i offentlighedsloven ville kollidere med Finanstilsynets tavshedspligt efter realkreditlovens § 98.
Det fremgik af sagen, at A rettede en forespørgsel til Boligministeriet om privatpersoners adgang til oplysninger hos Finanstilsynet i medfør af offentlighedsloven.
Finanstilsynet udtalte herefter:
"Det fremgår af offentlighedslovens § 14, at pligten til at meddele oplysninger til andre end sagens parter er begrænset af særlige bestemmelser om tavshedspligt fastsat ved lov eller med hjemmel i lov for personer, der virker i offentlig tjeneste.
Finanstilsynet er efter § 98 i realkreditloven underkastet skærpet tavshedspligt, som må henregnes til de særlige bestemmelser om tavshedspligt, der fortrænger aktindsigtsreglerne i offentlighedsloven.
Det er således af afgørende betydning, om den person, der begærer aktindsigt, kan betragtes som part i sagen eller ej.
Det bemærkes herved, at det forhold, at en persons henvendelse til en forvaltningsmyndighed resulterer i, at myndigheden rent faktisk rejser en sag, ikke i sig selv medfører, at den pågældende bliver part i sagen.
Afgørende er således en vurdering af, hvor væsentlig vedkommendes interesse i sagens udfald er. Det er i almindelighed en betingelse for at opnå partsstatus, at der er tale om interesser (typisk af økonomisk art) af individuel, konkret karakter, og at disse interesser berøres direkte af den afgørelse, der er eller vil blive truffet.
Det er på dette grundlag Finanstilsynets opfattelse, at en privatpersons anmodning om aktindsigt i medfør af § 4 i lov om offentlighed i forvaltningen altid vil kollidere med tilsynets skærpede tavshedspligt i realkreditlovens § 98, såfremt vedkommende person ikke kan betragtes som part i sagen, og som følge heraf aldrig vil kunne få tilstillet sagens dokumenter, jf. § 14 i lov om offentlighed i forvaltningen."
Boligministeren henholdte sig til Finanstilsynets udtalelse.
Herefter klagede A til mig, og gjorde gældende, at Finanstilsynet og Boligministeriet "overfortolkede" betydningen af tavshedspligten i realkreditlovens § 98.
I en skrivelse til A udtalte jeg følgende:
"Offentlighedslovens § 14 har følgende indhold:
"Pligten til at meddele oplysninger er begrænset af særlige bestemmelser om tavshedspligt fastsat ved lov eller med hjemmel i lov for personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv. Det gælder ikke, for så vidt angår den almindelige tavshedspligt efter straffeloven, forvaltningsloven og tjenestemandslovgivningen."
Det følger heraf, at pligten til at meddele aktindsigt efter offentlighedsloven er begrænset i det omfang, de pågældende dokumenter indeholder oplysninger, der er undergivet tavshedspligt efter særlige tavshedspligtsforskrifter.
Om § 98 er en sådan "særlig" tavshedspligtsbestemmelse, må afgøres ud fra en fortolkning af reglen sammenholdt med offentlighedslovens § 14.
"De med tilsynet beskæftigede er under ansvar efter borgerlig straffelov §§ 152-152 e forpligtede til over for uvedkommende at hemmeligholde, hvad de gennem deres virksomhed bliver vidende om.
Stk. 2. Bestemmelserne i stk. 1 er ikke til hinder for, at de med tilsynet beskæftigede som led i et løbende samarbejde med andre tilsyn videregiver oplysninger til disse under forudsætning af, at oplysningerne i disse tilsyn er undergivet tilsvarende tavshedspligt. Oplysninger, som modtages fra andre tilsynsmyndigheder med angivelse af, at oplysningerne er hemmelige eller fortrolige, eller hvor dette følger af oplysningernes karakter, skal være undergivet bestemmelserne i stk. 1."
I de specielle bemærkninger til § 98 er det bl.a. anført, at reglerne om tavshedspligt og videregivelse i hovedtræk svarer til den dagældende realkreditlov. Reglerne svarer desuden til de regler, der gælder for Finanstilsynet, jf. § 50 i bank- og sparekasseloven.
I forbindelse med offentlighedslovrevisionen blev der i betænkningen herom (1978/857) s. 299 redegjort for forholdet mellem de specielle tavshedspligtsregler og § 7 i den dagældende offentlighedslov.
Udvalget fandt, at også tavshedspligtsforskrifter, der indeholdt en præcisering af tavshedspligtens omfang, men hvis afgrænsning af forhold, der omfattedes af tavshedspligten var meget vidtfavnende, trods dette måtte anses som "specielle".
Ved fremsættelsen af den dagældende offentlighedslov fra 1970 havde Justitsministeriet udarbejdet en liste over specielle tavshedspligtsforskrifter. Det var klart forudsat i forarbejderne til den gamle offentlighedslov, at de på listen nævnte bestemmelser måtte anses som specielle.
Som et eksempel på en speciel tavshedspligt, hvis indhold både var vidtfavnende og optaget på Justitsministeriets liste, nævntes i betænkning 1978/857 monopollovens § 21 ("forpligtet til overfor alle uvedkommende at hemmeligholde, hvad de gennem deres virksomhed bliver vidende om").
Ved gennemførelsen af § 14 i den nugældende offentlighedslov blev det i forarbejderne fremhævet, at der var forudsat en videreførelse af principperne i § 7 i den dagældende offentlighedslov.
I lovforslagets bemærkninger til § 14 blev det anført:
"...
I overensstemmelse med princippet i den gældende offentlighedslovs § 7 fastslås det i denne bestemmelse, at pligten til at meddele oplysninger efter offentlighedsloven er begrænset i det omfang, de pågældende dokumenter indeholder oplysninger, der er undergivet tavshedspligt efter særlige bestemmelser om tavshedspligt, der er fastsat ved lov eller hjemmel i lov.
...
Justitsministeriet finder ... ikke, at der for tiden er grundlag for at ændre princippet i den gældende offentlighedslovs § 7, hvorefter pligten til at meddele oplysninger er begrænset af særlige bestemmelser om tavshedspligt fastsat ved lov eller med hjemmel i lov. ..."
Betydningen af specielle tavshedspligtsforskrifter er således principielt videreført i § 14 i den gældende offentlighedslov. Dette må efter min opfattelse også gælde for vurderingen af, hvilke bestemmelser der i denne relation skal betegnes som specielle.
Spørgsmålet bliver herefter, om § 98 i realkreditloven må fortolkes således, at den pålægger en tavshedspligt af selvstændigt indhold, der medfører en begrænsning af offentlighedens krav på aktindsigt.
Tavshedspligtsbestemmelsen kom med sin nuværende ordlyd ind i realkreditloven i 1983 (lov af 1. juni 1983 nr. 219). I lovforslagets bemærkninger til bestemmelsen anførtes følgende:
"Den foreslåede specielle tavshedspligt betyder en begrænsning af tilsynets pligt efter offentlighedslovens § 7 til at meddele oplysninger efter denne lov til andre end sagens parter. Tavshedspligten medfører derimod principielt ingen indskrænkning i parters adgang til aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 10, stk. 3."
I forarbejderne er det således udtrykkeligt anført, at reglen betyder en begrænsning af tilsynets pligt til at meddele aktindsigt efter offentlighedsloven.
Endvidere er ordlyden i realkreditlovens § 98 næsten identisk med ordlyden i § 50, stk. 3, i bank- og sparekasseloven. Denne tavshedspligtsforskrift var optaget på den før nævnte liste over specielle tavshedsforskrifter.
Det er således efter min opfattelse korrekt, når Finanstilsynet og Boligministeriet hævder, at § 98 i realkreditloven er en speciel tavshedspligt, jf. offentlighedslovens § 14.
Finanstilsynet og Boligministeriet er imidlertid tilsyneladende af den opfattelse, at en privatpersons anmodning om aktindsigt altid vil kollidere med tavshedspligten i realkreditlovens § 98. Jeg må forstå tilsynet og ministeriet således, at § 98 efter deres opfattelse er "absolut" i den forstand, at reglen er til hinder for, at der gives aktindsigt i noget som helst.
Dette standpunkt er efter min opfattelse ikke holdbart. I hvilket omfang tavshedspligten i § 98 fortrænger offentlighedslovens regler om aktindsigt, beror på en nærmere fortolkning af bestemmelsen.
Bestemmelsens ordlyd kunne umiddelbart forstås således, at tavshedspligten omfatter alt, hvad de ansatte i Finanstilsynet får kendskab til i deres virksomhed. En sådan fortolkning - der fuldstændig ville afskære offentlighedens adgang til aktindsigt i dokumenter vedrørende realkreditinstitutter - er imidlertid ikke påkrævet ud fra de hensyn, tavshedspligten må antages at skulle varetage. Bestemmelsen må derfor tillægges et mindre vidtgående indhold.
Det er klart, at såfremt det realkreditinstitut, hvis interesse tavshedspligtsreglen i det konkrete tilfælde varetager, giver sit samtykke til offentliggørelse, kan et afslag på en aktindsigtsbegæring normalt ikke gives under henvisning til tavshedspligtsreglen i § 98.
Realkreditlovens § 98 er heller ikke til hinder for at meddele aktindsigt i dokumenter, der indeholder oplysninger, som bestemmelsen ikke kan antages at tage sigte på.
Ved vurderingen af, hvilke oplysninger, der efter deres natur ikke er omfattet af § 98, må man tage sit udgangspunkt i Finanstilsynets opgaver i forhold til realkreditinstitutterne. Oplysninger og viden, som myndigheden er i besiddelse af, men som ikke direkte relaterer sig til tilsynsfunktionen - og som ikke kan tilbageføres til et bestemt realkreditinstitut - kan ikke uden videre anses som fortrolige.
Oplysninger om Finanstilsynets praksis (i anonymiseret form) og om gældende national og international ret, statistiske oplysninger, samt oplysninger om tilsynets interne forhold m.v. kan således ikke anses for at være omfattet af den foreskrevne tavshedspligt.
Jeg har gjort Finanstilsynet og Boligministeriet bekendt med min opfattelse.
Bortset fra disse særlige situationer må jeg være enig med Finanstilsynet og Boligministeriet i, at § 98 må anses for en særlig tavshedspligtsbestemmelse, der - i vidt omfang - fortrænger offentlighedens adgang til aktindsigt.
Det fremgår af forarbejderne til realkreditlovens § 98, at der i Finanstilsynets regi er nedsat et udvalg med henblik på at overveje gennemførelsen af EF's 2. samordningsdirektiv i dansk lovgivning. Dette direktiv skulle bl.a. medføre en harmonisering af EF-medlemslandenes regler om tavshedspligt. En begrænsning af rækkevidden af § 98 vil - såfremt Folketinget måtte finde det hensigtsmæssigt -kunne ske i forbindelse med denne forventede lovændring."
Jeg foretog herefter ikke videre i anledning af A's henvendelse.