A klagede over tilsynsrådet for Y Amts afgørelse om ikke at anvende sanktioner over for X kommune i anledning af byrådets ændringer i betalingsreglerne for kloakbidrag.
Det fremgik af de foreliggende oplysninger, at byrådet i X kommune på møde den 14. august 1986 besluttede ikke at bringe kommunens kloakbetalingsvedtægt i anvendelse i forbindelse med, at der på ejendommen, matr.nr. ..., X by, blev opført et supermarked, der skulle tilsluttes kommunens separate regn- og spildevandsanlæg.
Ifølge vedtægt for fordeling af udgifterne til kloakforsyning i X kommune, som blev godkendt ved kendelse, afsagt den 28. januar 1975 af Landvæsenskommissionen for Y's Amtskommunes 1. område, skulle områder i X-V oplandet, der var tilsluttet det eksisterende bassinanlæg, ikke pålignes bidrag til hovedlednings- og renseanlæg, før det eksisterende bassinanlæg eventuelt blev nedlagt, og spildevandet tilført fællesrenseanlægget. Ejendommen, matr.nr. ..., ligger i dette område, og de daværende bygninger, som blev anvendt til hotel (Hotel K) var tilsluttet det eksisterende bassinanlæg. I forbindelse med beslutningen i august 1986 blev det oplyst, at bassinanlægget forventedes nedlagt i 1996. Denne beslutning blev senere ændret således, at bassinet påregnes bevaret indtil videre. I marts 1980 vedtog byrådet, hvortil kompetencen til fastsættelse af vedtægtsbestemmelser i mellemtiden var overgået, en ny kloakbetalingsvedtægt. Denne vedtægt, som fortsat var gældende, indeholdt ikke en bestemmelse om den ovenfor refererede fra 1975-vedtægten. Pkt. 2.6.2.2 i den nye vedtægt indeholdt følgende bestemmelse:
"Såfremt forudsætningerne for en/et ejendoms/areals anvendelse efter påligning af tilslutningsbidrag giver anledning til forhøjelse, sker en efterfølgende påligning af bidrag."
Byrådets beslutning af 14. august 1986 skete som en tiltrædelse af en indstilling fra kommunens tekniske udvalg, der som begrundelse for ikke at kræve tilslutningsbidrag henviste til tidligere praksis og "den miljømæssige fordel en separatkloakering vil afstedkomme".
I en skrivelse af 20. august 1987 forelagde A byrådets beslutning for Tilsynsrådet for Y's Amt, idet A fandt, at beslutningen stred mod forudsætningerne bag landvæsenskommissionskendelsen af 28. januar 1975. Tilsynsrådet indhentede i den anledning en udtalelse af 15. oktober 1987 fra byrådet, som bl.a. anførte følgende:
"...
I forbindelse med denne revision har (X) byråd besluttet at udtage bestemmelsen om, at ejendomme i det på bilag 1 viste område, ikke fremover skal pålignes yderligere tilslutningsbidrag, idet området hele tiden har været tilsluttet et kommunalt renseanlæg.
Den gældende betalingsvedtægt giver således kun mulighed for opkrævning af yderligere tilslutningsbidrag, såfremt der på ejendommene sker en ændret anvendelse, som forårsager en øget spildevandsudledning.
Af klagen fremgår, at ejendommene først for nyligt skulle være tilsluttet den offentlige kloakforsyning. Dette er ikke tilfældet, idet alle ejendommene har udledning til offentligt ledningsnet og at spildevandet blev ledt til rensningsanlægget i (V-Z).
Ved den af (X) kommune foretagne ændring i hovedledningsnettet, er der blot sket dette, at spildevandet fremover føres til at andet renseanlæg end tidligere, og samtidig har et utidssvarende forsinkelsesbassin i Gl. (X) kunnet nedlægges. Dette var ønskeligt af miljømæssige hensyn.
Det er på denne baggrund (X) kommune har valgt at omlægge mindre dele af ledningsnettet i forbindelse med etablering af nyt byggeri på ejendommen (adresse).
Den foretagne ændring af ledningssystemet var ikke nødvendig for at gennemføre det planlagte byggeri på ejendommen, idet der kunne have været foretaget en omlægning af eksisterende ledning, så spildevandet stadig blev ført til renseanlægget i (V-Z).
Omkostningerne til omlægning af ledningsnettet er dels betalt af bygherren og dels af (X) kommune, idet bygherren har afholdt samtlige udgifter til ledningsnettet på egen grund, og (X) kommunes andel andrager to mindre ledningsstrækninger i ...vej.
Med hensyn til fastsættelse af eventuelt yderligere tilslutningsbidrag for ejendommen (adresse), har (X) kommune vurderet, at det planlagte byggeri ikke forårsager større belastning på kloaksystemet end det tidligere Hotel (K) gjorde.
..."
Med skrivelse af 22. februar 1988 sendte tilsynsrådet sagen til Miljøstyrelsen "som samme formentlig vedrørende". Såfremt sagen ikke henhørte under styrelsens kompetence, anmodede tilsynsrådet styrelsen om en udtalelse om sagen, "herunder hvorvidt betalingsvedtægten af marts 1980 uretmæssigt strider mod de tidligere afsagte landvæsenskommissionskendelser".
Miljøstyrelsen anmodede X byråd om en udtalelse, og kommunen oplyste bl.a., at det ikke af kommunens sagsmateriale kunne ses, hvilke forhold der havde givet anledning til i 1980-vedtægten at udelade bestemmelsen fra 1975-vedtægten om ejendomme, der var tilsluttet bassinanlægget. Samtidig oplyste kommunen, at der ikke var aktuelle planer om at nedlægge bassinanlægget, da det fungerede tilfredsstillende. Omlægningen af ledninger ved matr.nr. ... havde primært haft til formål "at foretage en separering af regn- og spildevand i et mindre opland, samt at kunne nedlægge et sparebassin på en fællesledning".
I en skrivelse af 21. februar 1989 afgav Miljøstyrelsen udtalelse til tilsynsrådet. Styrelsen anførte bl.a.:
"...
I landvæsenskommissionens kendelse fra 1975 er der følgende bestemmelse:
"De områder i (X-V-)oplandet, der er tilsluttet det eksisterende bassinanlæg, pålignes ikke bidrag til hovedlednings- og renseanlæg, før det eksisterende bassinanlæg eventuelt nedlægges og spildevandet tilføjes fællesrenseanlægget."
Denne bestemmelse er ikke med i betalingsvedtægten fra 1980. Efter vedtægten kan der kun kræves nyt tilslutningsbidrag op fra ejendomme, der nytilsluttes kommunens kloakforsyning, og fra ejendomme, der ændrer deres afledning. Da bassinanlægget hele tiden har været offentligt, kan der således ikke efter vedtægten opkræves tilslutningsbidrag fra de ejendomme, som nu frakobles bassinanlægget og tilsluttes fællesrenseanlægget.
Miljøstyrelsen er af den opfattelse, at det har været forudsat af landvæsenskommissionen, at bassinanlægget på et tidspunkt skulle nedlægges, at de ejendomme, der var tilsluttet bassinanlægget, på et tidspunkt skulle tilsluttes fællesrenseanlægget og at de da skulle betale et tilslutningsbidrag.
Efter Miljøstyrelsens opfattelse forelå der ikke ved vedtagelsen af betalingsvedtægten fra 1980 sådanne ændringer i forholdene omkring de ejendomme, der var tilsluttet bassinanlægget, at det kunne berettige en ændring af landvæsenskommissionens bestemmelse om bidrag fra disse ejendomme. Der lægges herved vægt på, at bassinanlægget i spildevandsplanen forudsattes nedlagt og at kommunen i øvrigt ikke har kunnet give en begrundelse for at udelade betalingsbestemmelserne for disse ejendomme fra betalingsvedtægten.
Spørgsmålet om opkrævning af bidrag fra matr.nr. ...:
For så vidt som ejendommen tidligere har været tilsluttet bassinanlægget og nu er blevet tilsluttet fællesrenseanlægget, gælder tilsvarende om opkrævning af bidrag herfor som nævnt ovenfor.
Med hensyn til opkrævning af bidrag som følge af, at ejendommen er overgået til en ændret anvendelse fremgår det af betalingsvedtægtens punkt 2.6.2.2:
"Såfremt forudsætningerne for en/et ejendoms/areals anvendelse efter påligning af tilslutningsbidrag giver anledning til forhøjelse, sker der en efterfølgende påligning af bidrag."
Kommunen har efter denne regel en forpligtelse til at undersøge om en ejendoms ændrede anvendelse vil give anledning til forhøjelse. Kommunen kan ikke efter et frit skøn vurdere om ejendommens ændrede anvendelse vil føre til en større afledning, men må udregne den ændrede afledning efter de regler der er fastsat i vedtægtens pkt. 2.
Der skal kun betales bidrag af den forøgede mængde spildevand. Der må derfor ligeledes foretages en udregning efter vedtægtens regler af, hvad ejendommen efter sin tidligere anvendelse kunne aflede og således må antages at have betalt for, hvorefter dette beløb modregnes i det beløb, der skal betales for nuværende anvendelse.
..."
Tilsynsrådet traf afgørelse i skrivelse af 19. maj 1989 til A. Tilsynsrådet henviste til Miljøstyrelsens udtalelse af 21. februar 1989 og bemærkede følgende:
"...
Tilsynsrådet har behandlet sagen på sit møde den 2. maj 1989 hvor det blev besluttet at udtale, at tilsynsrådet kan henholde sig til Miljøstyrelsens udtalelse af 21. februar 1989 i sagen.
Tilsynsrådet går herefter ud fra, at (X) kommune nu søger at lovliggøre betalingsspørgsmålet vedrørende spildevandsafledningen for de pågældende ejendomme, samt at tilsynsrådet bliver underrettet om, hvad der videre passerer i sagen."
I en skrivelse af 26. juni 1989 meddelte kommunen tilsynsrådet, "at (X) kommune snarest vil foranledige foretaget en revision af kloakbetalingsvedtægten. Revisionen vil ske på baggrund af allerede offentliggjort forslag til ny spildevandsplan og med baggrund i lov om betalingsvedtægt til spildevandsanlæg. Det af tilsynsrådet påtalte forhold vil naturligvis også indgå. Det kan i den forbindelse oplyses, at (X) bassinanlæg i den reviderede spildevandsplan forudsættes bevaret.
Med hensyn til fastsættelse af tilslutningsbidrag for ejendommen matr nr ... (X) by, (S) sogn, vil (X) kommune snarest fremsende kopi af konkret beregning på tilslutningsbidragets størrelse i forbindelse med den ændrede anvendelse af ejendommen".
Denne skrivelse forelagde tilsynsrådet for Miljøstyrelsen, som i en påtegning af 21. september 1989 bemærkede, at "miljøstyrelsen ikke ser, at det fremgår af byrådets skrivelse af 26. juni 1989, hvad byrådet konkret vil iværksætte foranlediget af tilsynsrådets skrivelse af 19. maj 1989 for at lovliggøre betalingsspørgsmålet".
I en skrivelse af 3. oktober 1989 meddelte tilsynsrådet A, at rådet på møde samme dag havde vedtaget at udtale følgende:
"Efter de før miljøbeskyttelsesloven gældende regler i vandløbsloven skulle kommunale betalingsvedtægter godkendes af landvæsenskommissionen.
Det må antages, at kommunalbestyrelsen efter miljøbeskyttelsesloven har samme adgang til at ændre betalingsregler, som tidligere landvæsenskommissioner efter den dagældende bestemmelse i vandløbsloven, d.v.s. når de faktiske omstændigheder har ændret sig, eller ved den trufne afgørelse fastsatte ordning har vist sig ufyldestgørende.
Ifølge den gældende miljøbeskyttelseslov kan en kommunalbestyrelses afgørelse om betalingsregler f.s.v. angår retlige spørgsmål påklages til Miljøstyrelsen af den, til hvem afgørelsen er rettet eller enhver, der må antages at have en individuel, væsentlig interesse i sagens udfald.
Ifølge det foreliggende er (A) ikke klageberettiget i miljøbeskyttelseslovens forstand, og Miljøstyrelsen har derfor afvist at behandle (A's) klage.
Tilsynsrådet er ikke en klagemyndighed, men en tilsynsmyndighed, der i medfør af § 61 i lov om kommunernes styrelse udøver et legalitetstilsyn ved kommunerne. For at kunne anvende de sanktioner, der er anført i styrelsesloven, kræves det, at der foreligger den fornødne klarhed, d.v.s. at der ikke er rimelig tvivl om, at lovgivningen er tilsidesat.
I den konkrete sag består der efter Tilsynsrådets opfattelse tvivl om, hvorvidt kommunalbestyrelsen har været berettiget til at ændre betalingsreglerne. Denne tvivl kan herefter alene afklares af domstolene.
Tilsynsrådet finder herefter ikke at kunne foretage sig yderligere vedrørende dette spørgsmål.
Med hensyn til afkrævning af tilslutningsbidrag fra matr.nr. ... vil (X) kommune udarbejde fornyet beregning i forbindelse med den ændrede anvendelse af ejendommen, som tidligere meddelt (A). Tilsynsrådet har dags dato anmodet byrådet om at oplyse, hvornår beregningen kan forventes at foreligge.
..."
I anledning af A's klage til mig bad jeg i skrivelse af 22. december 1989 tilsynsrådet besvare følgende spørgsmål:
"1) Jeg beder oplyst, hvilken opfattelse rådet herved har lagt til grund med hensyn til de foranstaltninger, kommunen påtænkte at gennemføre til opfyldelse af rådets afgørelse af 19. maj 1989.
2) Rådet bedes endvidere fremkomme med en nærmere begrundelse for, at rådet har fundet at kunne karakterisere ulovligheden som uklar.
3) Hvis rådets skrivelse af 3. oktober 1989 er udtryk for, at rådet har ændret sin retlige bedømmelse af sagen i forhold til skrivelsen af 19. maj 1989, bedes det oplyst, om det i den forbindelse har været overvejet at forelægge den fornyede bedømmelse af spørgsmålet for Miljøstyrelsen samt i bekræftende fald årsagen til, at dette ikke skete."
Tilsynsrådet svarede i en påtegningsskrivelse af 18. januar 1990 følgende:
"... man skal oplyse, at Tilsynsrådet, som det er meddelt i rådets skrivelse af 19. maj 1989, henholder sig til Miljøstyrelsens opfattelse af sagen, således som denne opfattelse fremgår af styrelsens udtalelse af 21. februar 1989.
Det er tilsynsrådets vurdering, at der ved de foreliggende udtalelser fra Miljøstyrelsen ikke er tilvejebragt en sådan klarhed med hensyn til lovstridigheden vedrørende de af (X) Kommune foretagne ændringer i betalingsreglerne for kloakbidrag, at Tilsynsrådet har fundet, at der er tilstrækkeligt grundlag for at gribe ind med sanktioner efter styrelsesloven. Tilsynsrådet skal i den forbindelse bemærke, at rådets fornyede forelæggelse af sagen for Miljøstyrelsen den 12. september 1989 heller ikke har givet styrelsen anledning til over for Tilsynsrådet at påpege, at styrelsen ønskede lovstridigheden sanktioneret efter styrelsesloven. På denne baggrund meddelte Tilsynsrådet i skrivelse af 19. maj 1989 kun en henstilling til (X) Byråd om at søge at lovliggøre betalingsspørgsmålet vedrørende spildevandsafledningen for de pågældende ejendomme, idet Miljøstyrelsen i sin udtalelse af 21. februar 1989 anfører en række forudsætninger hos landvæsenskommissionen og kommunen, som Tilsynsrådet ikke bedømte så klarlagte, at betingelserne for et pålæg til byrådet var opfyldt. På samme baggrund meddelte Tilsynsrådet i skrivelse af 3. oktober 1989, at der består tvivl om, hvorvidt (X) Kommune har været berettiget til at ændre betalingsreglerne, samt at denne tvivl herefter alene kan afklares af domstolene.
Tilsynsrådet har således ikke i skrivelse af 3. oktober 1989 ændret sin retlige bedømmelse af sagen i forhold til skrivelsen af 19. maj 1989, men man har først i førstnævnte skrivelse givet direkte udtryk for, at rådet ikke finder, at den fornødne klarhed for anvendelse af § 61-sanktioner er til stede."
I klagen til mig fastholdt A, at såvel afgørelsen vedrørende ejendommen, matr.nr. ..., som beslutningen vedrørende betalingsvedtægten af 1980 måtte anses for at være i strid med landvæsenskommissionens kendelse fra 1975.
I en skrivelse til A udtalte jeg følgende:
"Den kommunale styrelseslovs § 61 (dagældende lovbekendtgørelse nr. 313 af 20. juni 1984) indeholder hjemmel for tilsynsrådet til at anvende sanktioner, såfremt et kommunalt organ har truffet en beslutning, "der strider mod lovgivningen". Denne beføjelse gælder i forhold til kommunernes tilsidesættelse af gældende ret, d.v.s. både skrevne og uskrevne retsregler. Det er dog en forudsætning, at der er tale om tilsidesættelse af offentligretlige retningslinier samt desuden, at der foreligger en klar ulovlighed, jf. Folketingstidende 1983/84, 2. samling, tillæg A., sp. 1424.
Deres henvendelse til tilsynsrådet gav anledning til, at rådet undersøgte to spørgsmål:
- om (X) Kommunes kloakbetalingsvedtægt af marts 1980 måtte anses for at være i strid med tidligere landvæsenskommissionskendelser, senest kendelsen af 28. januar 1975.
- om byrådets beslutning i august 1986 om ikke at opkræve tilslutningsbidrag fra ejendommen, matr.nr. ..., (X) by, var lovlig.
Som sagen er oplyst for mig, må jeg lægge til grund, at tilsynsrådet både ved skrivelsen af 19. maj 1989 og skrivelsen af 3. oktober 1989 tilsluttede sig styrelsens opfattelse, hvorefter kommunen ikke kunne tage stilling til, om der skulle pålægges ejendommen, matr.nr. ..., tilslutningsbidrag, uden at der forinden blev foretaget en konkret undersøgelse af, hvilken miljømæssig betydning den ændrede anvendelse af ejendommen og ændringen i ejendommens tilslutning til kloaksystemet ville få. Jeg må videre lægge til grund, at kommunen for så vidt har erkendt dette, og at der på baggrund af rådets skrivelse af 19. maj 1989 blev gennemført en sådan undersøgelse og truffet ny afgørelse i forhold til ejeren.
Jeg har herefter ikke grundlag for at foretage videre vedrørende denne del af Deres klage.
Ved bedømmelsen af forholdet mellem den nye vedtægt og den tidligere betalingskendelse kommer det i betragtning, at 1975-kendelsen var formuleret konkret med henblik på nogle bestemte ejendomme og en nærmere angiven ændringssituation, mens 1980-vedtægtens bestemmelser om tilslutningsbidrag er generelt udformet med henblik på alle ejendomme i vedtægtsområdet og ændringssituationer som sådan. Allerede denne forskel i reglernes formulering gør det efter min mening vanskeligt at ved vurdere de nye og gamle reglers indbyrdes forenelighed. Hertil kommer, at en væsentlig forudsætning for 1975-kendelsen - bassinanlæggets nedlæggelse - senere er bristet, og at det ikke af 1975-kendelsen fremgår, hvilken betydning dette forhold burde tillægges. Det forekommer desuden nærliggende at antage, at den pågældende bestemmelse i 1975-vedtægten hvilede på samme grundprincip (pkt. 2.6.2.2) som 1980-vedtægten, og at det også af denne grund må anses for usikkert, hvor vidtgående en ændring 1980-vedtægten indebar i forhold til den tidligere retstilstand. På denne baggrund kan jeg tilslutte mig tilsynsrådets opfattelse om, at betingelserne for at iværksætte sanktioner i henhold til § 61, stk. 1, i anledning af (X) kommunes kloakbetalingsvedtægt af 1980, ikke var opfyldt.
Tilsynsrådet gav i skrivelsen af 19. maj 1989 til Dem udtryk for sin opfattelse af spørgsmålet ved generelt at henholde sig til Miljøstyrelsens skrivelse af 21. februar 1989, og denne skrivelse må efter min mening forstås således, at der efter styrelsens opfattelse forelå en klar modstrid mellem de tidligere kendelser og kommunens vedtægt af 1980, samt for, at betingelserne for at gennemføre en sådan ændring ikke var opfyldt. Den generelle henvisning til styrelsens skrivelse sammenholdt med den uforbeholdne bemærkning om, at rådet nu gik ud fra, at kommunen ville sørge for "at lovliggøre betalingsspørgsmålet vedrørende spildevandsafledningen for de pågældende ejendomme", kunne efter min mening vanskeligt læses på anden måde, end at rådet ikke nærede tvivl med hensyn til den retlige bedømmelse af forholdet. Jeg finder det uheldigt, at tilsynsrådet på denne måde bibragte Dem et fejlagtigt indtryk af tilsynsrådets bedømmelse af forholdet.
Jeg har samtidig hermed gjort tilsynsrådet bekendt med min opfattelse."