A klagede over Den Sociale Ankestyrelses beslutning om undersøgelse af A på psykiatrisk afdeling.
Det fremgik af de foreliggende oplysninger, at A var opvokset i Pakistan og i 1970 kom til Danmark. I 1970-73 var A ansat som lagerarbejder hos B, fra 1973-76 hos C med fræsningsarbejde. I 1976-77 var A ansat hos D på nathold, hvor arbejdet bestod i prægning af plastsprøjter med farver. Efter en kort arbejdsløshedsperiode blev han atter i 1978 ansat hos D på aftenhold. Her skulle A afvaske maskiner og fylde farver på trykkerimaskiner. Han var herunder udsat for xylen og litofix.
I 1983 begyndte A at føle sig utilpas, han fik trykken i maven, diarré, hovedpine og tendens til at føle sig fjern. Tilstanden forværredes gradvist i løbet af 1984.
Ved Sikringsstyrelsens (nu Arbejdsskadestyrelsen) afgørelse af 24. april 1987 fik A tilkendt erstatning for varigt mén, svarende til en méngrad på 15%.
Ved Sikringsstyrelsens afgørelse af 1. juli 1987 fik A tilkendt erstatning for tab af erhvervsevne på 15%.
Disse afgørelser blev anket til Den Sociale Ankestyrelse, der fandt, at A var berettiget til en ménerstatning svarende til en méngrad på 30% og erstatning for tab af erhvervsevne på 30%. Den Sociale Ankestyrelse anførte herved:
"Ankestyrelsen har lagt til grund, at udsættelsen for opløsningsmidler under Deres arbejde har udløst et latent anlæg for en hjernelidelse, der senere har udviklet sig til en svær intellektuel reduktion.
Ankestyrelsen finder således ikke, at tilstanden er opstået som følge af opløsningsmiddelforgiftningen, men at opløsningsmiddelforgiftningen har været en udløsende årsag.
..."
Til brug for Den Sociale Ankestyrelses behandling af sagen blev der indhentet 2 neurologiske speciallægeundersøgelser i 1988 samt en neuropsykologisk undersøgelse i 1988.
Under Den Sociale Ankestyrelses behandling af sagen anmodede ankestyrelsen om en neuromedicinsk speciallægeerklæring "efter indlæggelse til observation med tilhørende psykiatrisk tilsyn". Ankestyrelsen anmodede samtidig om, at der ved undersøgelsen blev foretaget en psykologisk vurdering. Undersøgelsen blev ved en fejl gennemført uden psykiatrisk tilsyn, hvorfor Den Sociale Ankestyrelse efterfølgende anmodede om, at der blev indhentet en psykiatrisk speciallægeerklæring fra X Hospitals psykiatriske afdeling. Denne undersøgelse blev gennemført i efteråret 1989, og der blev afgivet speciallægeerklæring herom i november 1989.
A klagede ved skrivelser af april, maj og juni 1989 til Den Sociale Ankestyrelse over, at A atter skulle gennemgå en lægelig undersøgelse (ved indlæggelse), samt over at Den Sociale Ankestyrelse ikke begrundede, hvorfor en sådan undersøgelse var nødvendig.
Ved skrivelse af april 1987 besvarede styrelseschefen for Den Sociale Ankestyrelse forbundets klager. Han anførte bl.a.:
"...
Ankechef (navn) har derfor efterfølgende forelagt sagen for en af styrelsens psykiatriske lægekonsulenter, som har fundet, at man må have betydelig mistanke om, at der i sygdomsbilledet - udover hjerneskaden - indgår en psykiatrisk lidelse. Lægekonsulenten mente derfor, at sagen fortsat ikke er tilstrækkelig lægelig oplyst til, at der kan træffes afgørelse i de indbragte sager om erstatning efter arbejdsskadeforsikringsloven og om førtidspension efter lov om social pension.
....
Ankechef (navn) har efter Deres henvendelse påny drøftet sagen med den psykiatriske lægekonsulent, som fortsat finder det påkrævet med den yderligere undersøgelse, før der kan træffes afgørelse i sagerne.
...
Ankechef (navn) har oplyst, at han ved den indledende behandling af sagen fik det indtryk, at der i problematikken indgår en psykiatrisk lidelse udover, hvad der følger af arbejdsskaden, og fandt det derfor påkrævet at drøfte sagerne med lægekonsulenterne som anført foran. Han finder på baggrund af det oplyste, at det vil være svært at fremme sagen til afgørelse i møde uden at have fulgt den lægelige rådgivning.
...
Jeg synes ikke, at jeg kan komme til anden slutning end ankechefen.
Jeg håber med disse bemærkninger at have redegjort for baggrunden for anmodningen om den yderligere speciallægeundersøgelse og beder om forståelse for nødvendigheden af denne undersøgelse, selv om dette er til ulempe for (A) og vil sinke sagen yderligere, hvad jeg naturligvis må beklage.
..."
I en skrivelse af juni 1989 anførte Den Sociale Ankestyrelse bl.a. følgende:
"Ifølge ankestyrelseslovens § 8 kan ankestyrelsen blandt andet pålægge den person, hvis forhold den påklagede afgørelse vedrører, at medvirke til sagens oplysning, herunder ved at lade sig undersøge af en læge og om fornødent, eventuelt ved indlæggelse, at lade sig undergive observation og behandling.
Efterkommer den person, hvis forhold den påklagede afgørelse vedrører, ikke inden en fastsat frist et af ankestyrelsen fremsat krav om medvirken til sagens oplysning, kan sagen afgøres på det iøvrigt foreliggende grundlag.
..."
I en skrivelse af juli 1989 meddelte Den Sociale Ankestyrelse A følgende:
"...
Ifølge ankestyrelsens forretningsorden, § 6, stk. 1, påhviler det den ankechef, der har fået en sag tildelt, at sørge for at sagen er forsvarligt oplyst og forberedt, inden den behandles i et møde.
Af forretningsordenens § 7, stk. 2, fremgår, at ankechefen eller den, der bemyndiges hertil, afgør hvilke oplysninger (udover tidligere instansers sagsakter m.m.) der skal indhentes til brug ved sagens behandling, herunder bl.a.
-om der skal indhentes udtalelser fra konsulenter, og om der skal deltage konsulenter ved behandlingen i mødet og
-om den, hvem sagen vedrører, skal opfordres til at lade sig undersøge af en læge - og eventuelt ved indlæggelse at lade sig undergive observation.
Som det fremgår af ankestyrelsens brev af 20. april 1989 fik ankechefen ved den indledende behandling af sagen det indtryk, at der i problematikken indgår en psykiatrisk lidelse udover hvad der følger af arbejdsskaden.
...
Ankechefen har herefter efter reglerne i forretningsordenen besluttet, at der skal indhentes en psykiatrisk speciallægeerklæring, som det nærmere er beskrevet i brevet herfra af 20. april 1989.
Ankestyrelsen finder ikke, at der består en begrundelsespligt for indhentelse af de af ankestyrelsen ønskede oplysninger, og ankestyrelsen mener ikke, som sagen er oplyst, at styrelsen bør pege på momenter, som tyder på eksistensen af en psykisk lidelse.
Ankestyrelsen mener således ikke at kunne efterkomme Deres anmodning om en lægelig begrundelse for indhentelse af en psykiatrisk undersøgelse."
Under min behandling af sagen gjorde Den Sociale Ankestyrelse i en skrivelse af 5. september 1989 opmærksom på, at ankestyrelsen ikke krævede en indlæggelse, men blot havde anmodet om en ambulant undersøgelse. Styrelsen anførte i øvrigt følgende:
"...
Vedr. spørgsmålet om indlæggelse bemærkes, at ankestyrelsen i denne sag ikke har noget udtrykkeligt ønske om, at speciallægeerklæringen skal udfærdiges efter indlæggelse. Ved henvendelsen til (X's) psykiatriske afdeling er som udgangspunkt anmodet om en ambulant undersøgelse. I anmodning er der dog - hvis det lægeligt skønnes påkrævet - åbnet adgang til at afgive speciallægeerklæringen efter indlæggelse til observation. Det er således den undersøgende speciallæge, der efter en konkret overvejelse træffer afgørelse om, hvorvidt indlæggelse er nødvendig."
Ved skrivelse af oktober 1989 til mig gjorde A det klart, at A ikke ville modsætte sig en sådan ambulant speciallægeundersøgelse.
A gjorde i klagen til mig gældende, at ankestyrelsen savnede grundlag for at pålægge A at blive undersøgt af en speciallæge i psykiatri samt kritiserede, at Den Sociale Ankestyrelse ikke gav en begrundelse for dette krav.
I et brev til A udtalte jeg følgende:
"1) Beslutningen om at pålægge (A) at blive undersøgt af en speciallæge i psykiatri.
- 8, stk. 1, i lov om Den Sociale Ankestyrelse har følgende ordlyd:
"§ 8. Ankestyrelsen kan pålægge den person, hvis forhold den påklagede afgørelse vedrører, at medvirke til sagens oplysning, herunder ved at lade sig undersøge af en læge og om fornødent, eventuelt ved indlæggelse, at lade sig undergive observation og behandling. Ankestyrelsen kan endvidere afkræve andre, der har kendskab til forholdene, oplysninger, der må anses for nødvendige for sagens behandling og afgørelse.
..."
Som det ses, har ankestyrelsen hjemmel i bestemmelsen til at pålægge parten at medvirke til sagens oplysning bl.a. ved at lade sig undersøge af lægerne.
Det beror på en skønsmæssigt præget vurdering af navnlig lægelig karakter, hvorvidt det i det enkelte tilfælde er nødvendigt at udstede pålæg i henhold til bestemmelsen.
En sådan beslutning kan jeg - efter de regler, der gælder for min virksomhed - ikke kritisere, medmindre der foreligger særlige omstændigheder.
Jeg har ikke ved min gennemgang af sagen fundet, at der foreligger sådanne omstændigheder, at jeg har grundlag for at kritisere styrelsens beslutning herom.
Jeg har herved især lagt vægt på, at undersøgelsen blev anbefalet af styrelsens psykiatriske lægekonsulent allerede ved beslutningen om at foretage en neuromedicinsk undersøgelse, men at der ved en fejl ikke skete iværksættelse af psykiatrisk tilsyn i forbindelse med gennemførelsen af denne undersøgelse.
Jeg har noteret mig, at resultatet af den psykiatriske undersøgelse rent faktisk blev tillagt betydning ved Den Sociale Ankestyrelses endelige afgørelse i skrivelsen af 9. april 1990.
2) Den Sociale Ankestyrelses eventuelle pligt til at give en begrundelse for pålægget.
Den Sociale Ankestyrelse har pligt til at ledsage sine afgørelser med en begrundelse, jf. hermed § 10 i lov om Den Sociale Ankestyrelse samt § 22 i forvaltningsloven.
Forvaltningsloven gælder kun for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet "afgørelse" af en forvaltningsmyndighed, jf. forvaltningslovens § 2, stk. 1. Det følger af denne bestemmelse, at begrundelsespligten i § 22 kun gælder, for så vidt styrelsen træffer afgørelser.
Beslutninger vedrørende sagsbehandlingen kan i almindelighed ikke anses for omfattet af det afgørelsesbegreb, der er lagt til grund i forvaltningsloven. Dette udgangspunkt må dog modificeres i visse tilfælde, bl.a. i forhold til processuelle beslutninger, der i sig selv påfører de pågældende videregående byrder.
Ved vurderingen af, om pålæg i henhold til § 8 i lov om Den Sociale Ankestyrelse kan anses for afgørelser, i den forstand udtrykket er anvendt i forvaltningsloven, bør det efter min opfattelse tillægges særlig betydning, at en undladelse om at efterkomme pålæggene alene er sanktioneret på den måde, at styrelsen kan træffe den endelige afgørelse "på det i øvrigt foreliggende grundlag". På denne baggrund er det min opfattelse, at et pålæg som det foreliggende ikke kan anses for en afgørelse i den forstand, udtrykket er anvendt i forvaltningsloven, og at der således heller ikke er pligt til i henhold til denne lovs § 22 at ledsage sådanne beslutninger med en begrundelse.
Begrundelsespligten i henhold til § 10 i lov om Den Sociale Ankestyrelse gælder på tilsvarende måde for ankestyrelsens "afgørelser." Bestemmelsen er placeret i et afsnit med overskriften "Ankestyrelsens afgørelser", der indeholder bestemmelser, der bl.a. regulerer styrelsens reaktionsmuligheder samt udformningen af det endelige svar til klagerne. Placeringen tyder på, at der med udtrykket "afgørelse" sigtes til styrelsens afsluttende afgørelser vedrørende de indbragte klager. Under hensyn hertil, og til at denne afgrænsning svarer til forvaltningslovens afgørelsesbegreb, finder jeg heller ikke, at et pålæg som det foreliggende er omfattet af § 10 i ankestyrelsesloven.
Det kan således ikke give mig grundlag for kritik, at styrelsen tilkendegav over for (A), at styrelsen ikke havde pligt til at begrunde en beslutning som den her foreliggende.
Herudover finder jeg at burde bemærke, at styrelsen rent faktisk i skrivelserne af 20. april, 13. juni og 10. juni 1989 gav (A) en forholdsvis indgående redegørelse både for det retlige grundlag for pålægget og de lægelige og administrative synspunkter, der lå til grund for beslutningen."