Et fagforbund klagede over Den Sociale Ankestyrelses afgørelse i skrivelse af 5. april 1989. Ved afgørelsen tiltrådte ankestyrelsen Sikringsstyrelsens (nu Arbejdsskadestyrelsen) afgørelse af 19. januar 1988, hvorefter et medlem, A's lidelse (muskelsmerter i skulder og nakke) ikke kunne henføres under arbejdsskadeloven. Sagen havde været forelagt for Erhvervssygdomsudvalget, hvor et flertal af udvalgets medlemmer indstillede sagen til anerkendelse.
Forbundet gav i klagen til mig navnlig udtrykt for utilfredshed med myndighedernes (manglende) begrundelse af afgørelserne, som blot var en afskrift af lovteksten. Begrundelsen ansås i særlig grad for utilstrækkelig i betragtning af, at et flertal i Erhvervssygdomsudvalget havde indstillet A's lidelse til anerkendelse.
Det fremgik af sagen, at A's lidelse blev anmeldt som en arbejdsskade - opstået som følge af hendes arbejde som filetskærer og -pakker fra 1970 til 1984 - i 1984. Den 20. september 1984 afviste Sikringsstyrelsen at anerkende lidelsen som en arbejdsskade med henvisning til, at den, da der ikke havde været tale om overbelastning, ikke var omfattet af den dagældende erhvervssygdomsfortegnelse.
Efter at A havde klaget over Sikringsstyrelsens afgørelse til Den Sociale Ankestyrelse, genoptog Sikringsstyrelsen sagen til afgørelse af, om A's lidelse kunne anerkendes efter de nye regler i erhvervssygdomsfortegnelsen fra 1986. Ankestyrelsen anmodede i den forbindelse Sikringsstyrelsen om, såfremt lidelsen ikke ansås for omfattet af fortegnelsen, at forelægge sagen for Erhvervssygdomsudvalget efter arbejdsskadelovens § 10, stk. 3.
Under sagens fornyede behandling i Sikringsstyrelsen indhentede styrelsen en speciallægeerklæring af fra Arbejdsmedicinsk Klinik ved Århus Kommunehospital, som konkluderede, at A's lidelse var forårsaget af arbejdet på fiskefabrikken. A's arbejde på fiskefabrikken er beskrevet i speciallægeerklæringen, i en rapport fra Arbejdstilsynet og i en skrivelse fra forbundet til ankestyrelsen.
Sagen blev herefter forelagt for erhvervssygdomsudvalget, hvor et mindretal fandt, at sagen burde afvises, da "der ikke i litteraturen er belæg for at antage, at det pågældende arbejde giver varige skader", mens et flertal indstillede sagen til anerkendelse.
I afgørelsesskrivelsen af 19. januar 1988 henviste Sikringsstyrelsen til sin tidligere afgørelse og anførte, at Erhvervssygdomsudvalget havde indstillet, at A's lidelse ikke kunne anerkendes, hvorefter styrelsen "fortsat ikke (fandt) grundlag for at henføre tilfældet under loven".
Forbundet klagede over Sikringsstyrelsens afgørelse til Den Sociale Ankestyrelse og bad ankestyrelsen om at inddrage Erhvervssygdomsudvalgets indstilling i sin afgørelse.
Ankestyrelsen anmodede Sikringsstyrelsen om en uddybende begrundelse for afgørelsen af 19. januar 1988 og henviste til referatet af Erhvervssygdomsudvalgts møde.
I en udtalelse af til ankestyrelsen beklagede Sikringsstyrelsen, at det ikke af afgørelsen var fremgået, at et flertal af udvalgets medlemmer havde indstillet sagen til anerkendelse. Sikringsstyrelsen anførte videre, at styrelsen - som har afgørelseskompetencen - trods udvalgsflertallets indstilling havde fundet, at lidelsen ikke kunne anerkendes efter lovens § 10, stk. 3, idet lidelsen ikke kunne "anses for udelukkende eller i overvejende grad at være forårsaget af arbejdets særlige art".
I en kommentar til Sikringsstyrelsens udtalelse anførte forbundet, at Sikringsstyrelsens begrundelse (fortsat) var utilstrækkelig, og henviste til, at det i sagens akter var fastslået, at A's skulder- og nakkelidelse var forårsaget af hendes arbejde.
Ved sin afgørelse i skrivelsen af 5. april 1989 meddelte ankestyrelsen, at styrelsen "tiltræder Sikringsstyrelsens afgørelse med den anførte begrundelse".
I en udtalelse i anledning af forbundets klage til mig anførte Arbejdsskadestyrelsen:
"...
Styrelsen afviste herefter på ny ved brev af 19. januar 1988 sagen under henvisning til, at Erhvervssygdomsudvalget havde henstillet afvisning, hvilket - som det fremgår ovenfor - ikke var rigtigt. Dette blev rettet ved brev af 25. november 1988 til Ankestyrelsen og ... (forbundet). Styrelsen skal dog igen meget beklage den forkerte oplysning i afgørelse af 19. januar 1988.
Som nævnt i brevet af 25. november 1988 har Erhvervssygdomsudvalget alene en indstillingsbeføjelse. Arbejdsskadestyrelsen har afgørelseskompetencen.
Der er ikke tale om en "listesygdom" dvs. en sygdom nævnt i erhvervssygdomsfortegnelsen, og når styrelsen - trods en flertalsindstilling om anerkendelse - afviste sagen, skyldes det, at styrelsen ikke fandt, at bevisbyrden var løftet efter lovens § 10, stk. 3 om andre lidelsers mulige anerkendelse, selvom de ikke er omfattet af fortegnelsen. Man fandt altså ikke, at lidelsen udelukkende eller i overvejende grad var forårsaget af arbejdets særlige art.
Det tilføjes, at der efter styrelsens opfattelse ikke foreligger dokumentation for årsagen til myoser, fibromyositis og fibromyalgi, og altså heller ikke dokumentation for, at disse tilstande er arbejdsbetingede.
..."
Den Sociale Ankestyrelse henviste i sin udtalelse til mig til Arbejdsskadestyrelsens udtalelse og anførte:
"...
Vedrørende Arbejdsskadestyrelsens udtalelse bemærkes vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en "listesygdom", at Ankestyrelsen har lagt vægt på, at der ikke er tale om et Rotator Cuff syndrom, jf. § 1, pkt. E 6 b 3 i Sikringsstyrelsens bekendtgørelse nr. 276 af 23. maj 1986 om fortegnelse over erhvervssygdomme i medfør af lovgivning om arbejdsskadeforsikring eller den lidelse, der er beskrevet i § 1, gruppe E, pkt. 6 b 3, i Sikringsstyrelsens bekendtgørelse af 20. januar 1989 om fortegnelse over erhvervssygdomme i medfør af lovgivning om arbejdsskadeforsikring.
Ankestyrelsen har herved hæftet sig ved, at der i den objektive undersøgelse i speciallægeerklæring af 4. februar 1987 fra reservelæge ... alene er beskrevet myoser, og det fremgår desuden ikke af arbejdsbeskrivelsen, at lidelsen er opstået efter længere tids arbejde med arbejde i løftet stilling (statisk belastning med armene hævet over skulderhøjde).
..."
Forbundet fastholdt efter at have modtaget kopi af udtalelserne klagen over den manglende begrundelse.
Efter min gennemgang af sagen jeg udtalte følgende i en skrivelse til forbundet:
"Myndighederne har ikke fundet, at (A's) lidelse er omfattet af erhvervssygdomsfortegnelsen, jf. arbejdsskadeforsikringslovens § 10, stk. 1 og 2, og jeg forstår, at forbundet i og for sig er enig heri.
(A's) lidelse har efter Sikringsstyrelsens og ankestyrelsens opfattelse heller ikke kunnet anerkendes som en arbejdsskade efter § 10, stk. 3, som har følgende indhold:
"Ydelser efter loven kan tillige tilkendes for andre sygdomme end erhvervssygdomme, såfremt det godtgøres, enten at sygdommen efter den nyeste medicinske erfaring opfylder de krav, som er nævnt i stk. 1, 1. og 3. pkt., eller at den må anses for udelukkende eller i overvejende grad at være forårsaget af arbejdets særlige art. Tilfælde, der anmeldes efter 1. pkt., skal forelægges for det i § 11 nævnte udvalg, inden afgørelse træffes."
Som forbundets klage til mig er formuleret, har jeg alene anledning til at tage stilling til udformningen af begrundelsen for myndighedernes afgørelser om, at( A's) lidelse ikke har kunnet henføres under § 10, stk. 3.
Sikringsstyrelsens begrundelse for afgørelsen i skrivelsen af 19. januar 1988 og Den Sociale Ankestyrelses begrundelse i skrivelsen af 5. april 1989 er efter min mening utilstrækkelig i forhold til de krav til en begrundelses udformning, som er fastsat i forvaltningslovens § 24, jf. § 22.
Jeg skal herom nærmere bemærke følgende:
Ankestyrelsens begrundelse er udformet som en tiltrædelse af Sikringsstyrelsens begrundelse. En sådan henvisning til begrundelsen i en tidligere instans vil efter omstændighederne kunne anses for en fyldestgørende begrundelse, jf. pkt. 132 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven (1986). Det vil dog naturligvis være en forudsætning, at udformningen af begrundelsen i den tidligere instans i sig selv er fyldestgørende, og at der ikke under sagen er fremkommet nye indsigelser eller oplysninger, som ankeinstansen i sin begrundelse må forholde sig til.
Sikringsstyrelsens begrundelse i afgørelsesskrivelsen af 19. januar 1988 for ikke at anerkende (A's) lidelse efter § 10, stk. 3, var alene en - fejlagtig - gengivelse af Erhvervssygdomsudvalgets indstilling og en passus om, at styrelsen "herefter fortsat ikke (fandt) grundlag for at henføre lidelsen under loven". (Sikringsstyrelsens tidligere afgørelse fra 1984, som styrelsen også henviser til i skrivelsen af 19. januar 1988, vedrørte alene anerkendelse efter erhvervssygdomsfortegnelsen, d.v.s. § 10, stk. 1).
I udtalelsen til Den Sociale Ankestyrelse uddybede Sikringsstyrelsen begrundelsen, men alene med en henvisning til, at man ikke fandt, at lidelsen kunne anses for udelukkende eller i overvejende grad at være forårsaget af arbejdets særlige art.
Ankestyrelsens henvisning til Sikringsstyrelsens begrundelse må formentlig opfattes således, at den også omfatter Sikringsstyrelsens begrundelse i udtalelsen (til ankestyrelsen), som forbundet havde modtaget kopi af, og som ankestyrelsen gengiver i sin afgørelsesskrivelse).
Sikringsstyrelsens begrundelse i afgørelsesskrivelsen efterlader det indtryk, at afgørelsen er baseret på indstillingen fra Erhvervssygdomsudvalget - en indstilling som fejlagtigt blev anført som negativ for (A); jeg henviser i den forbindelse til styrelsens anvendelse af udtrykket "herefter". Den uddybende begrundelse i udtalelsen til ankestyrelsen er alene en gengivelse af lovens krav til anerkendelse efter § 10, stk. 3, altså en helt kort og i sig selv intetsigende konstatering af, at lovens betingelser ikke er opfyldt.
Det fremgår ikke af Sikringsstyrelsens og ankestyrelsens begrundelser, om den manglende anerkendelse efter § 10, stk. 3, skyldes en efter myndighedernes opfattelse svigtende årsagsforbindelse mellem (A's) lidelse og hendes arbejde, eller at kravet om arbejdets "særlige art" ikke fandtes opfyldt, eller eventuelt begge dele.
Særlig på baggrund af Erhvervssygdomsudvalgets flertalsindstilling må en fyldestgørende begrundelse efter min opfattelse i hvert fald indeholde en præcisering af de ovennævnte spørgsmål og så vidt muligt en tilkendegivelse af de omstændigheder, der har bevirket, at myndighederne ved afgørelsen ikke har fulgt udvalgets flertalsindstilling.
Det forhold, at Sikringsstyrelsen i første omgang gav en fejlagtig oplysning om Erhvervssygdomsudvalgets indstilling - en fejl, der fik styrelsens afgørelse af 19. januar 1988 til at fremtræde med en ukorrekt begrundelse, jf. ovenfor - må efter min opfattelse skærpe kravene til udformningen af Sikringsstyrelsens senere begrundelse. Det samme gælder kravene til udformningen af ankestyrelsens begrundelse for afgørelsen i sagen.
Jeg har samtidig hermed gjort Arbejdsskadestyrelsen og Den Sociale Ankestyrelse bekendt med min opfattelse.
Herudover har jeg ikke fundet tilstrækkeligt grundlag for at foretage videre i sagen. Jeg henviser i den forbindelse til, at ankestyrelsen under min behandling af sagen ved sin udtalelse og ved henvisningen til Arbejdsskadestyrelsens udtalelse har uddybet afgørelsen i (A's) sag og herunder anført, at der ikke foreligger (dokumentation for) årsagsforbindelse mellem (A's) lidelse og hendes arbejde."