A klagede til ombudsmanden over to afgørelser fra Det Sociale Ankenævn for X Amt.
Det fremgik af sagen, at A den 11. marts 1987 ansøgte K Kommune om individuel boligstøtte. Af det skema, som A i den forbindelse udfyldte, fremgik det, at hendes forventede bruttoindkomst for 1987 var 162.890 kr. A afgav samtidig en række yderligere oplysninger om sin økonomi.
På grundlag af A's oplysninger modtog hun fra den 1. april 1987 individuel boligstøtte fra kommunen. Størrelsen af boligstøtten blev fastsat ud fra en beregning, hvorefter A's forventede husstandsindkomst, jf. § 7 i lov om boligstøtte, for 1987 var 119.000 kr.
Ved skrivelse af 23. juni 1989 meddelte K Kommune A, at hendes endelige husstandsindkomst for 1987 væsentligt afveg fra den husstandsindkomst, der var lagt til grund for beregningen af boligstøtten. Det fremgik således af kommunens skrivelse, at A's endelige husstandsindkomst var beregnet til 166.000 kr. På den baggrund fremsatte kommunen krav om, at A skulle tilbagebetale 6.606 kr.
A modtog endvidere boligstøtte i 1988. Ved beregningen af boligstøtte for dette år havde kommunen lagt til grund, at A's husstandsindkomst ville være 125.000 kr. Den viste sig at være 180.000 kr. På den baggrund fremsatte kommunen ved skrivelse af 22. maj 1990 krav om, at A for støtteåret 1988 skulle tilbagebetale 10.308 kr.
Ved skrivelse af 18. juli 1989 klagede A til Det Sociale Ankenævn for X Amt over kommunens afgørelse af 23. juni 1989 (vedrørende tilbagebetalingskravet for 1987). Hun anførte i skrivelsen bl.a. følgende:
"...
Efter flere samtaler med boligstøttekontoret samt Danmarks Lærerforening, har jeg fundet frem til at denne difference i boligstøtten i 1987 skyldes, at jeg samme år blev pensionsberettiget - hvilket dog ikke medfører ændringer i lønindtægt - med tilbagevirkende kraft til 81 - hvilket ikke tidligere gjaldt for ansættelsen som timelærer.
...
I 1987, da jeg fik oplyst at timelærere blev pensionsberettiget, kontaktede jeg boligstøttekontoret for at få oplyst hvilken indflydelse dette ville få på min daværende boligstøtte, da min økonomiske situation afhang meget af boligstøttens størrelse. Her fik jeg oplyst at denne ændring ikke ville få nogen nævneværdig indflydelse. Denne oplysning står jeg idag meget uforstående overfor, da jeg i høj grad mener at en nedgang i boligstøtte på 6606,- kr. på 9 mdr. har en væsentlig indflydelse på økonomien - samt nedgangen i 1988. Havde jeg på daværende tidspunkt fået de reelle oplysninger, kunne jeg enten have valgt at søge en billigere bolig eller fordelt udgifterne i 87/88.
..."
Ved skrivelse af 28. juni 1990 inddrog A kommunens afgørelse af 22. maj 1990 (vedrørende tilbagebetaling for 1988) under sin klage til det sociale ankenævn. A henviste herved til sin argumentation i skrivelsen af 18. juli 1989.
Ved skrivelse af 16. november 1990 meddelte det sociale ankenævn A, at man den 15. november s.å. havde truffet følgende afgørelse vedrørende tilbagebetalingskravet for 1987:
"Nævnet konstaterede indledningsvis, at der for året 1987 var tale om en stigning i den faktiske husstandsindkomst i forhold til det anvendte beregningsgrundlag (lovens hovedregel ud fra socialindkomstlovens principper), der oversteg de i § 41, stk. 1, nævnte grænser, hvorfor De som udgangspunkt var pligtig til at tilbagebetale den for meget udbetalte boligsikring.
Nævnet fandt videre, at De har tilsidesat Deres oplysningspligt, jfr. lovens § 38, stk. 3, og lovens § 41, stk. 3, idet indkomststigningen, uanset om De måtte have rettet henvendelse om ændringen i Deres lønstatus fra ikke-pensionsgivende til pensionsgivende løn, var af en sådan størrelse, at De burde have været opmærksom på, at boligsikringen blev beregnet på et fejlagtigt grundlag, og derfor burde have underrettet kommunens boligstøtteafdeling herom.
Nævnet stadfæstede således (K) kommunes afgørelse."
Ved skrivelse af samme dato meddelte ankenævnet A, at man den 15. november s.å. havde truffet følgende afgørelse vedrørende tilbagebetalingskravet for 1988:
"Nævnet konstaterede indledningsvis, at der for året 1988 var tale om en stigning i den faktiske husstandsindkomst i forhold til det anvendte beregningsgrundlag (lovens hovedregel), der oversteg de i § 41, stk. 1, nævnte grænser, hvorfor De som udgangspunkt var pligtig til at tilbagebetale den for meget udbetalte boligsikring.
Nævnet fandt videre, at De har tilsidesat Deres oplysningspligt, jfr. lovens § 38, stk. 3, og lovens § 41, stk. 3, idet De ifølge de foreliggende oplysninger ikke forud for eller i støtteåret 1988 har givet kommunens boligstøtteafdeling meddelelse om indkomststigninger. Nævnet fandt, at indkomststigningen var af en sådan størrelse, at De burde have været opmærksom på, at boligsikringen blev ydet på et fejlagtigt grundlag, og at De derfor burde have rettet henvendelse herom.
Nævnet stadfæstede således (K) kommunes afgørelse."
Ved skrivelse af 6. december 1990 anmodede A ankenævnet om at genoptage sagen. Denne anmodning blev afslået ved ankenævnets skrivelse af 22. januar 1991. I redegørelsen for afgørelsens grundlag hedder det bl.a. følgende:
"...
Klager synes ikke at være opmærksom på, at boligsikringen for 1987 uanset klagers indkomstoplysninger ved ansøgningen 11. marts 1987 blev ydet efter lovens hovedprincip - altså opgjort efter socialindkomstlovens principper. Denne socialindkomst var 119.000., og denne har kommunen anvendt, fordi klagers aktuelle indkomst efter diverse fradrag for renteudgifter, lønmodtagerfradrag og det obligatoriske fradrag pr. barn på 10.300 kr. ikke afveg væsentligt fra socialindkomsten. Socialindkomsten bygger på indkomstforholdene to år forud for det år, hvor den benyttes som beregningsgrundlag.
Klager synes videre ikke at være opmærksom på, at socialindkomsten benyttes af kommunen automatisk, såfremt der ikke på initiativ af klager selv indgives oplysninger til kommunen om, at der er sket indtægtsstigning af en sådan størrelse, at socialindkomsten ikke længere er et korrekt udtryk for klagers faktiske indkomstforhold. Selv om klager måtte have rettet henvendelse til kommunen om ændring til pensionsgivende løn i 1987, ville den ændring ikke automatisk føre til ændring af beregningsgrundlaget for 1988. Dette ville have forudsat en ny henvendelse fra klager, idet hun omkring årsskiftet 1987/88 har fået meddelelse fra kommunen om beregningsgrundlaget for 1988, hvor det er fremgået, at også dette var en socialindkomst.
..."
Ved skrivelser af 6. december 1990 og 6. februar 1991 indbragte A sagen for Boligministeriet, Bygge- og Boligstyrelsen, der ved skrivelse af 20. juni 1991 meddelte hende, at man ikke kunne behandle sagen, da den ikke havde principiel karakter, jf. bestemmelsen i boligstøttelovens § 63, stk. 2.
I A's klage til mig af 3. juli 1991 har hun bl.a. anført følgende:
"...
Ifølge Bilag 2 s. 10 har jeg 11/3 1987 opgivet min indkomst til at være 162.890,- i 1987. Herudfra regner jeg selvfølgelig med, at boligstøttekontoret vil beregne en retmæssig boligstøtte for mig udfra gældende regler.
Derfor er det uforståeligt for mig, at (K) kommune (...) (Bilag 4) beregner min boligsikring udfra en oprindelig indkomst på 119.000 kr,- ?? - benytter en endelig indkomst på 166.000,- og kommer frem til en indkomst overskridelse på 47.000,- . Efter dette skal jeg så tilbagebetale for meget udbetalt boligsikring.
...
Jeg mener, at jeg har opfyldt min oplysningspligt over for (K) kommune, og derfor ikke er forpligtet til, at tilbagebetale denne difference (Bilag 3 s.3 pkt. 2).
... "
Vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt A i 1987 telefonisk gjorde kommunen opmærksom på ændringerne i sine indtægtsforhold, har ankenævnet anført følgende i afgørelsen af 15. november 1990:
"Kommunen har ingen registrering af, at klager i løbet af 1987 skulle have rettet henvendelse om ændring i indkomstforholdene. På telefonisk forespørgsel har kommunen til amtsankenævnets sekretariat anført, at såfremt klager måtte have rettet henvendelse om ændring af sine lønforhold fra ikke-pensionsgivende til pensionsgivende, så kan det tænkes, at hun har fået det svar, at ændringen ikke ville få betydning, da en sådan ændring i lønforholdene ikke ville få beregningsgrundlaget til at ændre sig med 25 % under forudsætning af, at den benyttede socialindkomst var et korrekt udtryk for klagers indtægtsforhold."
Efter min gennemgang af sagen udtalte jeg følgende:
"(K) Kommunes og det sociale ankenævns afgørelser er truffet i medfør af § 38, stk. 3, og § 41, stk. 1-4, i lov om individuel boligstøtte. Disse lovbestemmelser har følgende ordlyd:
"Stk. 3. Ansøgerne skal oplyse kommunalbestyrelsen om alle forhold, der kan medføre nedsættelse eller bortfald af boligstøtten."
"Stk. 1. Overstiger den faktiske husstandsindkomst den efter § 7, stk. 1-6, beregnede husstandsindkomst med mindst 25 pct og mindst 20.000 kr., skal ansøgeren eller hans dødsbo tilbagebetale den for meget betalte boligstøtte.
Stk. 2. Overstiger den faktiske husstandsindkomst den efter § 7, stk. 7, opgjorte husstandsindkomst med mindst 10.000 kr., skal ansøgeren eller hans dødsbo tilbagebetale den for meget betalte boligstøtte.
Stk. 3. Stk. 1 og 2 finder ikke anvendelse, såfremt ansøgeren godtgør, at han har givet kommunalbestyrelsen meddelelse om indkomstændringer udover de i stk. 1-2 nævnte grænser.
Stk. 4. Har ansøgeren om andre forhold end nævnt i stk. 1 og 2 undladt at give meddelelse om som omhandlet i § 38, stk. 3, eller mod bedre vidende uberettiget oppebåret boligstøtte, skal han eller hans dødsbo tilbagebetale det beløb, der er oppebåret med urette.".
Jeg bemærker indledningsvis, at jeg har lagt til grund, at selve beregningen af de tilbagebetalingskrav, der er fremsat over for (A), er foretaget korrekt ud fra lovens bestemmelser, og jeg har derfor alene overvejet, hvorvidt lovens materielle betingelser for at kræve tilbagebetaling kan anses for opfyldt. Jeg antager herved, at den uforståenhed over for beregningen af boligstøtten, som (A) har fremhævet i sin skrivelse af 6. december 1990 til det sociale ankenævn, formentlig skyldes, at beregningen af boligstøtte efter loven ikke foretages ud fra den almindelige A-indkomst, men ud fra en teknisk opgørelsesmetode - det særlige husstandsindkomstbegreb - som er nærmere fastlagt ved bestemmelsen i lovens § 7.
- Vedrørende tilbagebetalingskravet for perioden 1. april 1987 - 31. december 1987.
Det første spørgsmål, som sagen for denne periode giver anledning til at overveje, er, hvorvidt (A) har opfyldt den pligt, som den citerede bestemmelse i lovens § 38, stk. 3, pålægger hende til at give kommunalbestyrelsen meddelelse om den ændring i indtægtsforholdene, der indtraf i 1987 som følge af, at hun blev pensionsberettiget, og som medførte, at der efter loven skulle ske en omberegning af boligstøtten. Jeg lægger herved til grund, at de indtægtsændringer, der indtraf i 1987, alene skyldes, at (A) blev pensionsberettiget.
Ved min vurdering af dette spørgsmål må jeg tage udgangspunkt i (A's) egne oplysninger om, at hun telefonisk gav kommunen meddelelse herom, og at kommunen hertil svarede, at indkomststigningen ikke ville få nævneværdig betydning for boligstøtten. Kommunen har ikke afvist, at (A) har givet en sådan meddelelse, men alene fremført, at såfremt dette har været tilfældet, kan det tænkes, at hun har fået det svar, at ændringen ikke ville få betydning, da en sådan ændring i lønforholdene ikke ville få beregningsgrundlaget til at ændre sig med 25 %, under forudsætning af at den benyttede socialindkomst var et korrekt udtryk for hendes indtægtsforhold. Det sociale ankenævn har i overensstemmelse hermed i sin afgørelse ladet den mulighed stå åben, at (A) faktisk havde meddelt kommunen de ændrede indtægtsforhold.
Der er således ikke fuld klarhed over sagens faktiske omstændigheder. Jeg må imidlertid tillægge det væsentlig betydning, at såfremt kommunen konsekvent iagttog princippet i offentlighedslovens § 6, ville det omhandlede bevisspørgsmål næppe være opstået; efter den nævnte bestemmelse har offentlige myndigheder, der modtager oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, som er af betydning for sagens afgørelse, pligt til at gøre notat herom. Der er efter min opfattelse ikke tvivl om, at oplysninger om ikke ganske uvæsentlige ændringer i indtægtsforholdene må udløse notatpligt efter denne bestemmelse eller det princip, som bestemmelsen er udtryk for. Jeg kan derfor kun forstå kommunens bemærkninger til (A's) oplysninger således, at kommunen i hvert fald ikke undtagelsesfrit iagttager bestemmelsen i offentlighedslovens § 6; var dette tilfældet, ville kommunen - eftersom der ikke synes at findes notater herom i sagen - have kunnet gøre gældende, at (A) ikke havde rettet henvendelse om det omhandlede spørgsmål. Notatpligtens overholdelse bør sikre, at der for myndighederne i spørgsmål af den omhandlede karakter ikke opstår tvivl. Jeg bemærker herved - som jeg tidligere har udtalt i den sag, der er refereret i Folketingets Ombudsmands beretning 1989, s. 138 ff (140) - at notatpligten udover at sikre adgangen til aktindsigt normalt også vil være en forudsætning for, at det efterfølgende kan klarlægges, hvad der er sket i en sag, og hermed en forudsætning for at muliggøre en effektiv kontrol med, om myndigheden har handlet korrekt.
Jeg må endvidere lægge vægt på, at den vejledning, som kommunen således efter eget udsagn kunne tænkes at have ydet (A), efter min opfattelse i givet fald må anses for utilstrækkelig. I en sag som den foreliggende er det ikke i overensstemmelse med den vejledningspligt, der er fastslået i forvaltningslovens § 7, blot at henvise til, at indtægtsændringen ikke ville få "nævneværdig" betydning "under forudsætning af, at den benyttede socialindkomst var et korrekt udtryk for klagers indtægtsforhold". Jeg må i den forbindelse fremhæve, at der ved et så teknisk præget indkomstbegreb, som boligtilskudsloven anvender, måtte være særlig anledning for kommunen til at yde (A) bistand med omberegning af tilskudsgrundlaget i stedet for - som det efter kommunens fremstilling kan have været tilfældet - i realiteten blot at henvise hende til selv at foretage denne beregning.
Jeg finder derfor at måtte lægge (A's) forklaring om, at hun i 1987 rettede henvendelse til kommunen med oplysning om sine ændrede indtægtsforhold, til grund for min vurdering af sagen. Jeg må derfor også lægge til grund, at (A) har opfyldt den oplysningspligt, som lovens § 38, stk. 3, pålægger hende.
Det er herefter alene afgørende, om (A) har modtaget boligstøtten mod bedre vidende, jf. lovens § 41, stk. 4. Vurderingen heraf afhænger af de nærmere omstændigheder i sagen, bl.a. beløbets størrelse og grundlaget for en eventuel antagelse om, at støttemodtageren selv burde have konstateret fejlen. I tvivlstilfælde må afgørelsen bero på en konkret vurdering af, hvem der må anses for nærmest til at bære risikoen for den administrative fejl, der består i, at beregningen af støtten ikke er blevet korrigeret i overensstemmelse med de ændrede indtægtsoplysninger.
Ved denne vurdering må der efter min opfattelse lægges vægt på, at stigningen i (A's) indtægtsforhold - selv om tilbagebetalingskravet andrager ca. to trediedele af den tildelte boligstøtte for den pågældende periode - efter min opfattelse ikke var af en sådan størrelse, at hun uden videre burde være opmærksom på, at den medførte en ændring af den beregnede boligstøtte. Jeg henviser herved navnlig til, at kommunen efter (A's) oplysninger - som jeg som nævnt har fundet at måtte lægge til grund - bibragte hende den opfattelse, at indtægtsændringen ikke ville få "nævneværdig" betydning for hendes boligtilskud, og at (A) som følge heraf ikke havde særlig tilskyndelse til at foretage kontrolberegninger af de beløb, hun herefter modtog.
Endvidere kan der ved vurderingen af (A's) muligheder for at opdage fejlen ikke ses bort fra, at boligstøttelovens beregningsgrundlag som anført er et teknisk indkomstbegreb, og at der derfor ikke var sammenfald mellem de oplysninger om (A's) indtægtsforhold, som hun meddelte kommunen, og det indkomsttal, som kommunen skulle lægge til grund ved beregningen af boligstøtten. Jeg henviser her f.eks. til, at (A's) forventede A-indkomst i ansøgningsskemaet af 11. marts 1987 var angivet til ca. 162.000 kr., mens det tekniske indkomstbegreb, som kommunen lagde til grund, var 119.000 kr.
Endelig skal jeg bemærke, at kommunen efter min opfattelse har et vist medansvar for, at den endelige husstandsindtægt kom til at afvige væsentligt fra den, der var lagt til grund ved tildelingen af boligstøtten. Jeg henviser til, at (A's) husstandsindkomst - således som den efter lovens § 7, stk. 1 - 6, skal beregnes - ifølge kommunens notits af 3. september 1991 udgjorde 134.000 kr., men at man ikke desto mindre ansatte støtten med udgangspunkt i (A's) socialindkomst for 1985 (119.000 kr.) under henvisning til, at husstandsindkomsten ikke oversteg socialindkomsten med mere end 25 %, jf. lovens § 41, stk. 1.
Sammenfattende er det herefter min opfattelse,
at (A) må antages at have opfyldt den oplysningspligt, som lovens § 38, stk. 3, pålægger hende, og
at (A) i øvrigt ikke kan antages at have modtaget den for meget udbetalte boligstøtte mod bedre vidende.
Jeg finder derfor ikke, at der for perioden 1. april 1987 - 31. december 1987 kan rejses tilbagebetalingskrav over for (A).
- Tilbagebetalingspligt for perioden 1. januar 1988 - 31. december 1988.
Det fremgår af kommunens skrivelse af 22. maj 1990 vedrørende tilbagebetalingskravet for 1988, at man for dette år havde beregnet (A's) boligtilskud på grundlag af en forventet husstandsindkomst på 125.000 kr. En af mine medarbejdere har fra assistent (B), (K) Kommune, telefonisk fået oplyst, at denne indkomst er beregnet med udgangspunkt i (A's) årsopgørelse for 1986, jf. lovens § 7, stk. 1, nr. 8. (B) oplyste endvidere, at dette fremgik af den meddelelse, som (A) omkring 1. januar 1988 modtog om beregningen af boligstøtten for 1988. Kommunen opbevarer ikke kopi af disse meddelelser.
Da jeg som anført ovenfor har lagt til grund, at (A) i 1987 rettede henvendelse til kommunen om ændringen i sine indtægtsforhold, burde kommunen have ansat hendes forventede husstandsindkomst i overensstemmelse med disse ændrede indtægtsforhold, jf. lovens § 7, stk. 7, idet (A's) indkomst ville afvige væsentligt fra den husstandsindkomst, der beregnes efter lovens hovedregel i § 7, stk. 1-6. Det gjorde kommunen ikke, fordi - må jeg lægge til grund - man ikke var opmærksom på (A's) tidligere henvendelse i 1987.
Dette må jeg i konsekvens af ovenstående anse for en fejl. Spørgsmålet er herefter alene, om (A) ved modtagelsen af kommunens skrivelse burde have været opmærksom på, at boligstøtten blev beregnet på et fejlagtigt grundlag, og således modtog den for meget udbetalte støtte mod bedre vidende.
Dette er efter min opfattelse ikke tilfældet. Jeg henviser herved navnlig til - som det også er fremhævet ovenfor - at lovens indkomstbegreb er teknisk, og at støttemodtagernes mulighed for umiddelbart at konstatere fejl i beregningsgrundlaget som følge heraf må anses for meget begrænset. Det er derfor min opfattelse, at man ikke kan bebrejde (A), at hun ikke var opmærksom på, at boligstøtten for 1988 blev beregnet på et urigtigt grundlag.
Jeg finder på baggrund af det anførte, at (A) heller ikke i 1988 har modtaget den for meget udbetalte støtte mod bedre vidende. Det er derfor min opfattelse, at der heller ikke for denne periode kan rejses tilbagebetalingskrav over for hende. Jeg kan i den forbindelse ikke tillægge det afgørende betydning, at (A) i sin skrivelse af 28. juni 1990 til (K) Kommune har oplyst, at hun selv regnede med, at hun skulle tilbagebetale ca. 9.000 kr. for denne periode. (A's) opfattelse på dette punkt synes alene at have været en konsekvens af (K) Kommunes afgørelse af 23. juni 1989 (vedrørende tilbagebetalingspligten for 1987, og længe efter udløbet af støtteperioden 1988), som jeg - som anført - ikke har fundet holdbar."
Det sociale ankenævn meddelte mig senere, at man havde taget min opfattelse til efterretning og frafaldet tilbagebetalingskravet over for A.
Jeg meddelte herefter det sociale ankenævn, at jeg havde taget det oplyste til efterretning og ikke foretog videre i sagen.
Note:
(*1) Jf. FOB 1989, s. 138