Det Nødvendige Seminarium klagede til mig over, at Undervisningsministeriet havde meddelt, at ophør af statsstøtte til seminariet i forbindelse med en lovændring herom medførte, at godkendelse af Det Nødvendige Seminariums læreruddannelse som adgangsgivende til ansættelse i folkeskolen ophørte samtidig med statsstøtten.
Det fremgik af sagens oplysninger, at Det Nødvendige Seminarium i skrivelse af 25. juli 1980 havde anmodet Undervisningsministeriet om godkendelse af, at seminariets læreruddannelse umiddelbart gav adgang til at søge ansættelse i folkeskolen.
Ministeriet svarede i skrivelse af 9. januar 1981 på følgende måde:
"Med skrivelse af 25. juli 1980 har Det nødvendige Seminarium med henvisning til lov nr. 165 af 6. maj 1980 om statsstøtte til Den frie Lærerskole og Det nødvendige Seminarium, § 1, punkt 3) ansøgt om godkendelse af hidtil værende forstander som seminariets rektor, og med henvisning til § 2 om godkendelse af, at institutionens læreruddannelse umiddelbart giver adgang til at søge ansættelse i folkeskolen, jfr. lov om folkeskolen § 27.
Direktoratet kan godkende (C) som leder af (forstander for) Det nødvendige Seminarium. Godkendelsen kan derimod ikke meddeles med stillingsbetegnelsen seminarierektor, da (C) ikke har en uddannelse, der ville kunne godkendes af ministeriet efter bestemmelserne i § 12, stk. 1, i lov nr. 235 af 8. juni 1966 om uddannelse af lærere til folkeskolen.
Direktoratet kan endvidere godkende, at institutionens læreruddannelse umiddelbart giver adgang til at søge ansættelse i folkeskolen, jfr. lov om folkeskolen § 27.
Det nødvendige Seminarium søger endvidere med henvisning til lov nr. 165 § 1, punkt 2) godkendelse af rammen, inden for hvilken institutionens virksomhed foregår.
Direktoratet skal anmode om, før videre foretages, at seminariet indsender en detaljeret plan for uddannelsens indhold og opbygning for årgang 1980, hvoraf undervisningsperioder og eksamenstidspunkter fremgår. På baggrund af denne plan vil direktoratet optage forhandling med seminariet med henblik på godkendelse af planen."
Lov nr. 165 af 6. maj 1980 om statsstøtte til Den Frie Lærerskole og Det Nødvendige Seminarium havde følgende indhold:
"§ 1. Staten yder støtte til Den Frie Lærerskole i Ollerup og Det Nødvendige Seminarium i Tvind under betingelse af,
1) at institutionen er en selvejende institution, hvis vedtægter er godkendt af undervisningsministeren,
2) at institutionens virksomhed foregår inden for en ramme, der er fastlagt af undervisningsministeren efter forhandling med institutionen, og
3) at institutionens leder er godkendt af undervisningsministeren.
- 2. Efter ansøgning af institutionen kan undervisningsministeren godkende, at institutionens læreruddannelse umiddelbart giver adgang til at søge ansættelse i folkeskolen, jfr. lov om folkeskolen § 27. Når sådan godkendelse er givet, skal institutionen undergives tilsyn efter ministerens nærmere bestemmelse, herunder med hensyn til lokaler og undervisningsmateriel mv, ligesom den skal følge de bestemmelser, der fastsættes af ministeren om institutionens læreruddannelse, herunder om optagelse af studerende.
- 3. Statens støtte ydes efter reglerne i lov om statsstøtte til visse private skoler. Undervisningsministeren kan dog fravige disse regler under hensyn til den enkelte institutions særlige forhold, herunder efter forhandling med institutionen fastsætte særlige begrænsninger af støttegrundlaget.
..."
Bemærkningerne til lovforslaget indeholdt en beskrivelse af godkendelsesordningen i forbindelse med uddannelse til folkeskolelærer. Det anførtes bl.a.:
"Læreruddannelsen i Danmark har i mange år været henlagt til statsseminarier eller anerkendte statsstøttede private seminarier, og læreruddannelsen har siden 1857 været reguleret af ret detaljeret lovgivning. Undervisningen foregår for tiden på 10 statsseminarier og 19 private seminarier. Uddannelsesreglerne findes i lov nr. 235 af 8. juni 1966 om uddannelse af lærere til folkeskolen. De lærere, der har eksamen i henhold til uddannelsesloven, opfylder uden videre betingelserne i folkeskolelovens § 27, hvorefter en lærer for at kunne varetage undervisning i grundskolen og i 10. klasse skal have gennemført uddannelsen til lærer i folkeskolen eller anden læreruddannelse, der er godkendt af undervisningsministeren i denne henseende.
Ved siden af denne anerkendte seminarieuddannelse har der altid eksisteret en uddannelse af lærere uden for folkeskolen, dvs. til friskoler, højskoler og efterskoler.
...
For tiden findes læreruddannelser, der ikke eller kun delvis følger læreruddannelsesloven, på Den Frie Lærerskole, Ollerup, og Det Nødvendige Seminarium, Tvind. Disse to læreruddannelsesinstitutioner arbejder i øvrigt med vidt forskelligt sigte. Den Frie Lærerskole har videreført traditionen fra de koldske skoler og Askov, Ringe og Elbæk skolerne, og den uddanner således lærere til friskoler, højskoler og efterskoler (frie skoler). Uddannelsen slutter uden eksamen, og det undervisningsministerielle tilsyn er stærkt begrænset. Det Nødvendige Seminarium derimod har til formål at uddanne lærere til folkeskolen. Uddannelsen omfatter derfor alle fag, som indgår i læreruddannelsen, og uddannelsen afsluttes med en eksamen, for hvilken der udstedes et eksamensbevis, der svarer til det bevis, som udstedes efter lærereksamen ved de almindelige seminarier.
..."
(Folketingstidende 1979/80, tillæg A, spalte 3253-3254).
Om Det Nødvendige Seminarium gjordes bl.a. følgende særlige bemærkninger:
"3. Det Nødvendige Seminarium, Tvind
- Som et led i den almindelige samfundsdebat i forbindelse med gennemførelse af læreruddannelsesordningen i medfør af loven af 8. juni 1966 om uddannelse af lærere til folkeskolen fremstod blandt en gruppe yngre lærere idéen til en særlig udformet læreruddannelse. På grundlag af projektbeskrivelsen i en ansøgning fra efteråret 1971 blev der ved Akt 574 11/8 72 tilvejebragt bevillingsmæssig hjemmel til ydelse af støtte til læreruddannelsesinstitutionen Det Nødvendige Seminarium. Uddannelsen omfattede en årgang på ca. 90 studerende, som blev optaget i 1972 og afsluttede uddannelsen i 1976. Samme år påbegyndtes med tilslutning i Akt 438 4/6 76 et nyt uddannelsesforsøg omfattende en årgang på ligeledes ca. 90 studerende, som forventes at afslutte uddannelsen i 1980.
- Optagelsesbetingelserne til uddannelsesforsøgene er de samme som ved den almindelige læreruddannelse.
Under uddannelsesforsøget gennemgår de studerende undervisning i og aflægger eksamen i de fag, som omfattes af læreruddannelsen i medfør af læreruddannelsesloven.
- Det Nødvendige Seminarium er en selvejende institution. Styrelsesforholdene ved institutionen er ordnet således, at én person optræder som den, der er ansvarlig for uddannelsen og daglig leder af institutionen. Næsten hele virksomheden er styret af deltagerne, der træffer beslutninger om undervisningens tilrettelæggelse og anvendelse af de midler, der er til rådighed for undervisningsvirksomheden, på fællesmøder mellem studerende, lærere og leder.
- Den støtteordning, der gælder for Det Nødvendige Seminarium, går i hovedsagen ud på, at institutionen modtager tilskud med 85 pct. af de afholdte udgifter i forbindelse med undervisningen. Driftstilskud ydes på grundlag af institutionens reviderede årsregnskab. Tilskuddet er undergivet forskellige begrænsninger, ligesom der også foreligger begrænsninger med hensyn til timeforbruget og lærernes lønningsbeløb.
- Lovforslaget
...
- Undervisningsministeriet har overvejet muligheden af, at Det Nødvendige Seminariums virksomhed reguleres efter læreruddannelsesloven, eventuelt efter dennes forsøgsbestemmelse i § 10.
Med hensyn til statsstøtten til de 2 institutioner har Undervisningsministeriets overvejelser ført til, at man ikke har fundet det rimeligt at yde statsstøtten efter loven om statsstøtte til visse private seminarier, hvorefter staten afholder alle driftsudgifter, stiller inventar og udstyr til rådighed for institutionerne og til anlæg yder statslån eller tilskud. Dette skyldes, at seminariestøtteloven ikke bør anvendes på institutioner, hvor statens styring af undervisningsvirksomheden samt de økonomiske og administrative forhold er så begrænset som ved Den Frie Lærerskole og Det Nødvendige Seminarium.
...
Lovforslaget er i øvrigt opbygget således, at § 1 indeholder den egentlige støttehjemmel og de betingelser, som institutionen skal opfylde for at være støtteberettiget. § 2, som kun får betydning for Det Nødvendige Seminarium, indeholder bestemmelserne om undervisningsministerens udstedelse af regler om og tilsyn med undervisningsvirksomheden. § 3 omhandler støtteordningen og ministerens adgang til at fastsætte begrænsninger.
- Det er ministeriets opfattelse, at Det Nødvendige Seminarium, der uddanner lærere til folkeskolen, skal følge de regler om adgangen til uddannelsen, herunder om adgangsbetingelserne og adgangsregulering, som fastsættes for de almindelige seminarier, medens der for Den Frie Lærerskoles vedkommende alene blive tale om at fastlægge optagelseskapaciteten efter forhandling med skolen."
(Folketingstidende 1979/80, tillæg A, spalte 3253-3258).
Om Det Nødvendige Seminarium er der i bemærkningerne til lovforslagets § 2 anført:
"Den Frie Lærerskole uddanner ikke lærere til folkeskolen, og der er derfor ikke af undervisningsministeriet udøvet noget nærmere tilsyn med eller fastsat nærmere bestemmelser om uddannelsen. Det er heller ikke meningen, at der skal etableres tilsyn med eller gives hjemmel til at udstede regler for lærerskolens undervisningsvirksomhed, medmindre lærerskolen ansøger om godkendelse efter § 2.
Det Nødvendige Seminariums læreruddannelse sigter mod, at den lærer, der udgår fra seminariet, har samme forudsætninger som lærere, der er udgået fra et af de almindelige seminarier. Det antages derfor, at kun denne institution vil søge om godkendelse efter § 2, således at ministerens tilsyn og udstedelse af regler kun vil få betydning for Det Nødvendige Seminarium.
Hvis forudsætningen om, at Det Nødvendige Seminarium vil søge godkendelse efter § 2 på et tidspunkt ikke skulle være opfyldt, må lovens støtteordning tages op til revision.
..."
(Folketingstidende 1979/80, tillæg A, spalte 3259-3260).
Ved lov nr. 824 af 21. december 1988 ændredes lov nr. 165 af 6. maj 1980 således, at "og Det Nødvendige Seminarium" udgik af titlen ligesom "Det Nødvendige Seminarium i Tvind" udgik af lovens § 1.
Forslaget til loven blev fremsat samtidig med et forslag til lov om sammenlægning og nedlæggelse af seminarier. Dette forslag blev gennemført som lov nr. 93 af 15. februar 1989.
Af bemærkningerne til forslaget til den senere lov nr. 824 af 21. december 1988 fremgik, at lovændringen var et led i regeringens samlede spareplaner og måtte ses i sammenhæng med forslaget om sammenlægning og nedlæggelse af seminarier. Det anførtes bl.a.:
"...
Forslaget herom indgår derfor på naturlig måde i den samlede plan for rationalisering af seminariedriften gennem sammenlægning og nedlæggelse af institutioner.
Lovforslaget er ikke udtryk for nogen kritik af den måde, hvorpå Det Nødvendige Seminarium har forvaltet den uddannelsesopgave, som institutionen selv har sat sig, og som fra samfundets side er anerkendt som et alternativ til den almindelige læreruddannelse. Det må imidlertid erkendes, at der ikke blandt de uddannelsessøgende har været en sådan interesse for at gennemføre denne særlige uddannelse, at det kan anses for rimeligt og økonomisk forsvarligt at opretholde statens driftsstøtte til institutionen.
..."
(Folketingstidende 1988/89, tillæg A, spalte 3147).
Folkeskolelovens § 27 har følgende indhold:
"For at kunne varetage undervisning i grundskolen og i 10. klasse skal den pågældende have gennemført uddannelsen til lærer i folkeskolen, jf. dog stk. 2 og 3, eller anden læreruddannelse, der er godkendt af undervisnings- og forskningsministeren i denne henseende. Undervisnings- og forskningsministeren, i København kommunalbestyrelsen, kan i særlige tilfælde fravige denne bestemmelse.
..."
Ifølge lov om uddannelse af lærere til folkeskolen (lovbekendtgørelse nr. 334 af 4. juli 1985) § 2, gives læreruddannelsen på "statsseminarier eller på privatseminarier, der er godkendt af undervisningsministeren...".
I skrivelse af 30. oktober 1989 rettede Det Nødvendige Seminarium henvendelse til Undervisningsministeriet for at få afklaret, om ophøret af statsstøtte til seminariet i forbindelse med lovændringen i 1988 også havde indflydelse på godkendelsen af læreruddannelsen som adgangsgivende til ansættelse i folkeskolen.
Om dette spørgsmål indhentede Undervisningsministeriet en udtalelse fra Justitsministeriets Lovafdeling. Lovafdelingen anførte bl.a.:
"...
Det fremgår ikke udtrykkeligt af lovændringen i 1988, om godkendelsen af 9. januar 1981 også bortfalder senest med udgangen af undervisningsåret 1991/1992, hvor statsstøtten ophører.
Som nævnt ovenfor under pkt. 1 må statsstøtteloven fra 1980 dog forstås således, at en godkendelse, der er givet efter lovens § 2, bortfalder, hvis statsstøtten ophæves, medmindre der er holdepunkter for at antage, at ændringsloven opretholder godkendelsen. Det var endvidere i 1980-lovens forarbejder klart forudsat, at Det Nødvendige Seminarium skulle følge de regler om adgangen til uddannelsen, herunder adgangsregulering, som fastsættes for de almindelige seminarier.
Ændringsloven er led i en omfattende strukturomlægning på seminarieområdet, og det synes efter forarbejderne til loven ikke at have været tanken at opretholde godkendelsen af læreruddannelsen på Det Nødvendige Seminarium.
...
Det må på den baggrund efter Justitsministeriets opfattelse, antages at undervisningsministerens hensigt ikke blot var at fjerne statsstøtten til Det Nødvendige Seminarium, men også at overføre studiepladserne til andre seminarier, således at der ikke længere skulle uddannes folkeskolelærere på dette seminarium.
...
På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at lovændringen indebærer, at godkendelsen af 9. januar 1981 bortfalder samtidig med statsstøttens ophør, det vil sige senest med udgangen af undervisningsåret 1991-92.
..."
I en skrivelse af 17. marts 1990 til Justitsministeriet, Lovafdelingen, gjorde Det Nødvendige Seminarium på baggrund af en indgående gennemgang af lovens forhistorie gældende, at lovafdelingens fortolkning af lovændringen i 1988 var uholdbar. Selv om statsstøtten bortfaldt, måtte godkendelsen af uddannelsen i henhold til § 27 i folkeskoleloven anses for opretholdt. Det Nødvendige Seminarium bad om lovafdelingens bemærkninger til seminariets argumentation.
Lovafdelingen fastholdt i en skrivelse af 18. maj 1990 de synspunkter, der blev fremsat i afdelingens skrivelse af 30. oktober 1989.
Med en skrivelse af 16. juni 1990 sendte Det Nødvendige Seminarium Undervisningsministeriet et responsum om sagen, som seminariet havde indhentet fra advokat B. Responsummet konkluderede efter en mere indgående analyse især af lovens tilblivelseshistorie følgende:
"at seminariets godkendelse efter folkeskolelovens § 27 ikke kan anses bortfaldet med bortfaldet af statsstøtten,
at Undervisningsministeriet ikke har været berettiget til at nægte fortsat at føre tilsyn med seminariets uddannelse,
at godkendelsen af 9. januar 1989 ej heller af andre grunde kan anses bortfaldet eller har kunnet tilbagekaldes, men fortsat står ved magt, og
at Undervisningsministeriet derfor er forpligtet til fortsat at føre det ministerielle tilsyn, som efter ministeriets sædvanlige praksis herfor må anses for fornødent."
Efter en gennemgang af ovennævnte responsum meddelte Justitsministeriets Lovafdeling i en skrivelse af 14. august 1990 til Undervisningsministeriet, at afdelingen kunne henholde sig til skrivelsen af 30. oktober 1989.
Med henvisning hertil fastholdt Undervisningsministeriet i en skrivelse af 20. august 1990 til Det Nødvendige Seminarium, at den generelle godkendelse af seminariets læreruddannelse bortfaldt sammen med statsstøtten.
Det Nødvendige Seminarium anførte i klagen til mig, at seminariet også efter statsstøttens ophør kunne tilbyde undervisning, der var adgangsgivende til ansættelse i folkeskolen. Det Nødvendige Seminarium påberåbte sig hermed de synspunkter, der var indeholdt i advokat B's responsum af 21. maj 1990. I responsummet blev der bl.a. peget på, at Den Kristne Lærerhøjskole i Egtved havde godkendelse til at forestå læreruddannelse, selv om denne højskole ikke modtog statsstøtte.
I skrivelse af 19. september 1990 anmodede jeg Undervisningsministeriet om en udtalelse om klagen og udbad mig specielt en udtalelse om følgende:
"1) Jeg anmoder om nærmere oplysning om det retlige grundlag for Den Kristne Lærerhøjskole i Egtveds virksomhed. Jeg henviser herved til Skolesamvirkets skrivelse af 30. januar 1989 til Undervisningsministeriet og til side 317 i Karnovs Lovsamling 1989 med note 176.
2) Ministeriet bedes uddybe bemærkningen side 3 i ministeriets brev af 9. maj 1990 til Skolesamfundet Tvind om mulighederne for, at studenter på Det Nødvendige Seminarium gennem suppleringsundervisning kan opnå ansættelse i Folkeskolen.
3) Det er en almindelig forvaltningsretlig antagelse, at indgreb i næringsrettigheder normalt kræver et særligt klart retsgrundlag, jf. herved eksempelvis Forvaltningsret, Almindelige Emner, 2. udgave 1989, side 208. Under henvisning hertil anmoder jeg ministeriet meddele årsagen til, at ændringen i 1988 af lov om statsstøtte til Den Frie Lærerskole og Det Nødvendige Seminarium ikke efter lovteksten omfattede den tidligere meddelte godkendelse af læreruddannelsen, eller hvorfor det ikke i lovforarbejderne blev præciseret, at ændringen - som senere meddelt af ministeriet - ikke kun omfattede tilskudsordningen.
4) Det fremgår af sagen, at Det Nødvendige Seminarium blev startet i 1972, og at det indtil gennemførelsen i 1980 af støtteloven blev drevet med offentligt tilskud som et forsøgsprojekt. Jeg beder Undervisningsministeriet oplyse i hvilket omfang og på hvilket retligt grundlag uddannelsen i den anførte periode blev godkendt.
..."
Ministeriet svarede i skrivelse af 5. december 1990 bl.a.:
"...
Ad 1
Ombudsmanden anmoder om nærmere oplysning om det retlige grundlag for Den Kristne Lærerhøjskole i Egtveds virksomhed. Der henvises til Skolesamvirkets brev af 30. januar 1990 til Undervisningsministeriet og til side 317 i Karnovs Lovsamling 1989 med note 176.
Undervisningsministeriet kan i den forbindelse henvise til vedlagte brev af 14. februar 1983 fra undervisningsministeren til Den Kristne Lærerhøjskole.
Brevet er skrevet på baggrund af skolens anmodning om at få tillagt eksamensret til læreruddannelsen.
I brevet afvises det at give skolen eksamensret som institution til uddannelse af lærere til folkeskolen under henvisning til, at der ikke er hjemmel til at give en sådan godkendelse i henhold til læreruddannelsesloven af 1966. Men efter folkeskolelovens § 27, stk. 1, pkt. 1, er der mulighed for at imødekomme skolens ønske om, at dimittender fra skolen også får mulighed for ansættelse i folkeskolen.
Ifølge folkeskolelovens § 27, stk. 1, 1. pkt., er det en betingelse for at kunne varetage undervisningen i grundskolen og i 10. klasse, at den pågældende har gennemført uddannelsen til lærer i folkeskolen eller anden læreruddannelse, der er godkendt af undervisningsministeren i denne henseende.
På den baggrund godkendtes det, at dimittender fra skolen, der består en supplerende prøve og har virket som lærer uden for folkeskolen mindst et år efter dimissionen, på visse nærmere angivne betingelser kan erhverve ret til at undervise i folkeskolen.
Der foreligger således ikke nogen generel godkendelse af, at uddannelsen på Den Kristne Lærerhøjskole som sådan er adgangsgivende til undervisning i folkeskolen. Men opfylder skolens dimittender de i brevet af 14. februar 1983 angivne betingelser, vil den enkelte dimittend kunne opnå adgang til at søge ansættelse i folkeskolen. Uddannelsen er derfor ikke en offentlig anerkendt uddannelse som Skolesamvirkets brev af 30. januar 1989 og note 176 i Karnovs Lovsamling af 1989 side 317 måske - fejlagtigt - kunne give indtryk af.
Ad 2
Ombudsmanden beder endvidere Undervisningsministeriet om at uddybe bemærkningerne side 3 i ministeriets brev af 9. maj 1989 til Skolesamvirket Tvind om mulighederne for, at studerende på Det Nødvendige Seminarium gennem suppleringsundervisning kan opnå ansættelse i folkeskolen.
I det pågældende brev, som er afsendt til forstanderen på Det Nødvendige Seminarium, peges der i næstsidste afsnit på to muligheder for, at studerende, der har gennemgået et nærmere beskrevet læreruddannelsesforløb på Det Nødvendige Seminarium, kan få adgang til at søge ansættelse i folkeskolen.
Det drejer sig om følgende muligheder:
1) Studerende kan efter uddannelse på Det Nødvendige Seminarium søge om optagelse som ordinære studerende på et almindeligt lærerseminarium og gennemgå læreruddannelsen med overførelse af den merit, som Det Nødvendige Seminariums uddannelse efter en nærmere vurdering giver grundlag for. I givet fald kunne ordningen komme til at nærme sig eller ligge tæt op ad ordningen for Den Frie Lærerskole i Ollerup.
2) Studerende kan efter uddannelse på Det Nødvendige Seminarium blive optaget som enkeltkursusstuderende på et almindeligt lærerseminarium med henblik på at gennemgå dele af læreruddannelsen. Selv om loven om kursusvirksomhed ved seminarier mv. ikke lægger op til en gradvis sammenstykning af en hel læreruddannelse, kan det ikke udelukkes, at loven under særlige forhold kan bruges på denne måde. Ordningen skulle i givet fald indebære den overførsel af merit (fritagelse af fag), som uddannelsen på Det Nødvendige Seminarium efter en nærmere vurdering kunne give grundlag for.
...
Ad 3
...
Man kan formentlig kun tale om næringsrettigheder, hvis det drejer sig om rettigheder, der udøves i forbindelse med erhvervsmæssig virksomhed, der direkte eller indirekte tilsigter økonomisk udbytte. En virksomhed, der ikke tilsigter indtjening af gevinst, kan derfor ikke siges at være en erhvervsvirksomhed, der udøver næringsrettigheder.
Det Nødvendige Seminarium er ifølge vedtægterne (hvoraf et eksemplar vedlægges) oprettet som en selvejende institution med offentlig tilskud med det formål at uddanne folkeskolelærere. Ejendomsretten til seminariets aktiver tilkommer institutionen som sådan, og ingen - fysisk eller juridisk - trediemand uden for institutionen har ejendomsret til seminariets formue. Seminariets drift er offentligt finansieret, og seminariet har derfor hverken direkte eller indirekte økonomisk fordel af at uddanne lærere til folkeskolen, idet seminariet ikke tilsigter indtjening af gevinst til sig selv eller andre i forbindelse hermed.
Det er på den baggrund Undervisningsministeriets opfattelse, at Det Nødvendige Seminarium ikke udøver næringsrettigheder, og at der derfor ikke er sket indgreb i sådanne i forbindelse med ophør af statstilskud og bortfald af godkendelse til at uddanne lærere til folkeskolen.
Det Nødvendige Seminarium har siden 1972 medvirket til uddannelse af lærere i folkeskolen i overensstemmelse med den fastsatte planlægning for læreruddannelsen i landet.
Indtil 1980 skete det som led i en forsøgsordning. I hvert af årene 1972 og 1976 blev der tildelt seminariet en ramme på 90 uddannelsespladser med henblik på en 4-årig uddannelse til lærer i folkeskolen. Der blev ydet statsstøtte til uddannelsen, og de studerende fik ret til uddannelsesstøtte. Hensigten var, at de færdiguddannede lærere skulle bruges til undervisning i folkeskolen. Men da seminariet ikke havde status som privat seminarium, dvs. at det ikke var godkendt med hjemmel i læreruddannelsesloven, kunne dimittender fra seminariet ikke umiddelbart søge ansættelse i folkeskolen, men måtte først bestå en af Undervisningsministeriet tilrettelagt prøve i samtlige prøvefag ved den almindelige lærereksamen. Såfremt dimittenden bestod prøven, modtog vedkommende det sædvanlige afgangsbevis, der uden videre gav adgang til at søge ansættelse i folkeskolen.
I 1980 ophørte forsøgsordningen og blev afløst af en lovfæstet ordning, der ikke havde forsøgskarakter. De nærmere regler blev fastsat i lov nr. 165 af 6. maj 1980.
Det fremgår af de almindelige bemærkninger til lovforslaget, at Undervisningsministeriet overvejede muligheden af, at Det Nødvendige Seminariums virksomhed blev reguleret efter læreruddannelsesloven. Dette ville for så vidt have været en naturlig løsning, som dette seminarium havde samme formål som de i henhold til læreruddannelsesloven godkendte private seminarier, at uddanne lærere til folkeskolen.
Grunden til, at Undervisningsministeriet foretrak at holde Det Nødvendige Seminariums virksomhed uden for læreruddannelsesloven, var, at i modsat fald ville seminariestøtteloven finde anvendelse, og seminariestøtteloven giver 100 pct. dækning af driftsudgifterne hos de i henhold til denne lov godkendte privatseminarier. Loven burde derfor ikke finde anvendelse på seminarier, hvor statens styring af undervisningsvirksomheden og af de økonomiske og administrative forhold var så begrænset som ved Det Nødvendige Seminarium (og Den Frie Lærerskole). Det var derfor nødvendigt at udarbejde en lov om den mere begrænsede statsstøtte til disse to seminarier.
Konsekvensen heraf var, at den mere formelle hovedvægt i denne nye støttelov blev lagt på reglerne om statsstøtte. Men da formålet, for så vidt angår Det Nødvendige Seminarium, imidlertid var at lovfæste seminariets adgang til at uddanne lærere til folkeskolen, var det nødvendigt i selve loven at sikre, at dette mål kunne nås. Denne adgang fulgte ikke af sig selv, da kun læreruddannelse givet i medfør af læreruddannelsesloven giver direkte adgang til undervisning i folkeskolen ifølge folkeskolelovens § 27, stk. 1, 1. led.
Til sikring heraf blev det derfor i den nye lovs § 2 fastsat, at Undervisningsministeriet efter ansøgning fra seminariet kunne godkende, at seminariets læreruddannelse umiddelbart gav adgang til at søge ansættelse i folkeskolen, jf. lov om folkeskolen § 27.
Når man valgte denne form fremfor at fastsætte i lovteksten, at seminariets læreruddannelse umiddelbart gav adgang til ansættelse i folkeskolen, var grunden antagelig den, at loven af 6. maj 1980 tillige skulle omfatte Den Frie Lærerskole, som netop ikke havde til formål at uddanne lærere til folkeskolen. Begrundelsen er altså af rent teknisk karakter.
Meningen var imidlertid, at de uddannede lærere fra Det Nødvendige Seminarium skulle anvendes i folkeskolen, hvilket - foruden forhistorien - tillige fremgår af bemærkningerne til § 2 i lovforslaget.
...
Sammenfattende kan det siges, at Det Nødvendige Seminariums læreruddannelse ved forsøgsperiodens afslutning i 1980 kunne være blevet inkorporeret i læreruddannelsesloven, da seminariet havde samme opgave som alle andre seminarier, nemlig at uddanne lærere til folkeskolen. Var det sket, ville seminariets læreruddannelse automatisk have givet adgang til at undervise i folkeskolen.
Konstruktionen blev af støttemæssige årsager den ovenfor beskrevne, men det ændrer ikke ved den kendsgerning, at det, der blev institueret ved lov nr. 165 af 6. maj 1980, var, at Det Nødvendige Seminarium med særlig statsstøtte blev godkendt til at uddanne lærere til folkeskolen på linie med en række andre seminarier, hvis godkendelse havde hjemmel i læreruddannelsesloven, inden for seminarieplanlægningens rammer.
Der er hverken ved loven af 6. maj 1980 eller ved den i medfør af loven § 2 meddelte godkendelse af 9. januar 1981 givet Det Nødvendige Seminarium næringsrettigheder eller lignende, der er uafhængige af landets behov for læreruddannelsen til folkeskolen.
Det Nødvendige Seminarium har på linie med andre seminarier uddannet lærere til folkeskolen inden for rammerne af den årlige dimensionering af optagelsen til læreruddannelsen og må, hvad angår uddannelse af lærere til folkeskolen, dele skæbne med de andre seminarier. Hvis der derfor efter en overordnet planlægning kun er behov for at uddanne lærere til folkeskolen på et mindre antal seminarier end tidligere, kan det ikke antages, at Det Nødvendige Seminarium - i kraft af det særlige grundlag for dets hidtidige læreruddannelsesvirksomhed med statsstøtte - har bevaret en ret til fortsat frit at kunne uddanne lærere til folkeskolen, når seminariet efter Folketingets beslutning ikke længere indgår i folkeskolelæreruddannelseskapaciteten.
At det var hensigten med lov nr. 824 af 21. december 1988, hvorved Det Nødvendige Seminarium gled ud af anvendelsesområdet for loven om statsstøtte til Den Frie Lærerskole og Det Nødvendige Seminarium, at "nedlægge" Det Nødvendige Seminariums folkeskolelæreruddannelse, fremgår klart af bemærkningerne til lovforslaget.
...
Forholdet er altså det, at Det Nødvendige Seminarium blev nedlagt ved lov nr. 824 af 21. december 1988, vel at mærke for så vidt angår dets uddannelse af lærere til folkeskolen, akkurat på linie med, at andre seminarier blev nedlagt ved lov nr. 93 af 15. februar 1989 om sammenlægning og nedlæggelse af seminarier. Heller ikke disse seminarier kan fortsat uddanne lærere til folkeskolen.
Lovændringen fratager derimod ikke Det Nødvendige Seminarium muligheden for fortsat, men for egen regning, at uddanne lærere. Disse vil uden videre kunne ansættes f.eks. på friskoler og efterskoler, og de vil også have mulighed for ansættelse i folkeskolen, hvis Undervisningsministeriet i det enkelte tilfælde kan give en godkendelse i medfør af folkeskolelovens § 27, stk. 1, 1. pkt., 2. led. Men Det Nødvendige Seminarium har som omtalt under punkt 2 hidtil ikke modtaget Undervisningsministeriets tilbud om at drøfte dette spørgsmål.
Som det fremgår af det foregående, er den godkendelse til at uddanne lærere til folkeskolen som Undervisningsministeriet med skrivelse af 9. januar 1981 gav med hjemmel i § 2 i lov af 6. maj 1980 - i øvrigt efter ansøgning netop med henvisning til nævnte § 2 - ikke en godkendelse der er uafhængig af statsstøtteordningen. Den er tværtimod knyttet nøje til denne og til den ordning, der ligger bag statsstøtteloven, at seminariet skal varetage en del af læreruddannelsen i Danmark svarende til det årlig tildelte antal uddannelsespladser til seminariet.
Når denne ordning bortfalder, ophører samtidig den til ordningen knyttede ret (og pligt) for seminariet til at uddanne lærere til folkeskolen.
Der var derfor ikke grund til i selve lovteksten at bestemme - og ej heller i bemærkningerne at omtale - at den hidtil meddelte godkendelse bortfaldt. Dette var efter forhistorien og sammenhængen af de ovenfor citerede lovbemærkninger - en naturlig følge af selve ordningens ophør.
Ad 4
I spørgsmål 4 beder ombudsmanden Undervisningsministeriet oplyse, i hvilket omfang og på hvilket retligt grundlag uddannelsen i perioden 1972 til 1980 blev godkendt.
Undervisningsministeriet kan henvise til vedlagte to aktstykker, aktstykke nr. 574 af 11. august 1972 og aktstykke nr. 438 af 12. maj 1976.
Af aktstykkerne fremgår det, at Undervisningsministeriet kan tiltræde en forsøgsmæssig ordning med hjemmel i aktstykkerne.
I aktstykket fra 1972 godkendte ministeriet, at der blev optaget indtil 90 studerende den 1. september 1972. Disse studerende havde afsluttet deres uddannelse i 1976, og med aktstykket fra 1976 gav ministeriet derfor efter seminariets ansøgning en tilsvarende godkendelse.
Det fremgår af aktstykket fra 1972, at da Det Nødvendige Seminarium ikke har status som privat seminarium, må der træffes en særordning med hensyn til prøvernes afholdelse.
I aktstykket henvises der til den daværende folkeskolelovs § 23 med hensyn til ansættelse i folkeskolen.
Ifølge § 23 skal man for at overtage undervisning i folkeskolen have gennemgået anden af undervisningsministeren godkendt læreruddannelse, der er af tilsvarende varighed (d.v.s. som den almindelige læreruddannelse) og omfatter eller er suppleret med en prøve efter nærmere af ministeren fastsatte regler.
Ligeledes fremgår det af aktstykket fra 1976, at da institutionen fortsat ikke får status som privat seminarium, vil prøverne som i første forsøgsperiode blive foranstaltet af direktoratet for folkeskolen, folkeoplysning, seminarier mv. efter regler fastsat af dette."
Det Nødvendige Seminarium indhentede et nyt responsum af 14. marts 1991 fra advokat B. I dette responsum fastholdt han den tidligere fremsatte konklusion i sit responsum af 21. maj 1990. Han pegede bl.a. på, at realiteten bag ordningen med Den Kristne Lærerhøjskole var, at dimittender fra skolen stort set havde samme adgang til ansættelse i folkeskolen som elever fra de godkendte seminarier. Det var endvidere fortsat hans opfattelse, at bortfaldet af Det Nødvendige Seminariums godkendelse til uddannelse af folkeskolelærere betød et indgreb i næringsrettigheder, som krævede udtrykkelig hjemmel, og at loven ikke indeholdt en sådan hjemmel.
I en yderligere udtalelse af 14. juni 1991 fastholdt ministeriet sin tidligere opfattelse.
Jeg udtalte herefter følgende i en skrivelse til Det Nødvendige Seminarium:
"Min undersøgelse af sagen har koncentreret sig om spørgsmålet, om lov nr. 824 af 21. december 1988 om ændring af loven om statsstøtte til bl.a. Det Nødvendige Seminarium medfører, at godkendelsen af læreruddannelsen ved Det Nødvendige Seminarium ophører samtidig med, at statsstøtten ophører.
Ved vurderingen af dette spørgsmål er det efter min mening af afgørende betydning, at støtteordningen i sin tid blev indført som et led i en ordning, hvorefter Det Nødvendige Seminarium efter en længere forsøgsperiode blev inddraget i den samlede seminariekapacitet. At Det Nødvendige Seminarium ikke blev godkendt som privat seminarium i forhold til læreruddannelse, skyldtes ifølge det oplyste, at Det Nødvendige Seminariums struktur adskilte sig fra de øvrige private seminarier, og at støtten derfor ønskedes beregnet og udmålt på en anden måde. Der er imidlertid ikke tvivl om, at formålet med lov nr. 165 af 6. maj 1980 dels var at godkende læreruddannelse ved Det Nødvendige Seminarium som adgangsgivende for ansættelse i folkeskolen, dels at skabe hjemmel for, at der blev givet statsstøtte til denne undervisningsaktivitet.
Formålet fremgik af forarbejderne til loven og har desuden fundet indirekte udtryk i loven. Jeg sigter hermed til indholdet af § 2, som omtaler godkendelse af læreruddannelsen, således at den umiddelbart giver adgang til at søge ansættelse i folkeskolen, samt til bestemmelsen om tilsyn, såfremt en sådan godkendelse gives.
Lov nr. 824 af 21. december 1988 ændrede alene de dele af 1980-loven, som sigtede på Det Nødvendige Seminarium. Dette forhold sammenholdt med bemærkningerne til lovændringen samt med baggrunden for lovens gennemførelse taler efter min mening for, at ændringen af loven i 1988 ikke alene havde til formål at bringe statsstøtten til ophør, men samtidig at bringe retsgrundlaget for godkendelsen af Det Nødvendige Seminariums læreruddannelse som adgangsgivende i folkeskolen til ophør.
Det forhold, at der for Den Kristne Lærerhøjskole i Egtved er gennemført en ordning, som i nogen henseende minder om en godkendelse af uddannelsen i henhold til § 27 i folkeskoleloven, kan efter min mening ikke tillægges afgørende betydning for vurderingen af Det Nødvendige Seminariums retsstilling. For det første er uddannelsen ved Den Kristne Lærerhøjskole i Egtved ikke umiddelbart adgangsgivende til folkeskolen. For det andet indeholder den nugældende lovgivning også mulighed for, at uddannelse ved Det Nødvendige Seminarium, når statsstøtten er ophørt, bliver tillagt en vis adgangsgivende virkning.
Sammenfattende er det min opfattelse, at Undervisningsministeriets meddelelse til Det Nødvendige Seminarium om, at godkendelsen af læreruddannelsen ophører med statsstøttens ophør, ikke kan give anledning til kritik. Ophøret er, som anført, en følge af 1988-loven, og det bliver derfor ikke af betydning at tage stilling til, om godkendelsen inden for rammerne af den såkaldte tilbagekaldelseslære eventuelt kunne være sket administrativt."