En arving i boet efter B, der døde den 10. juni 1989, klagede på arvingernes vegne over Miljøstyrelsens afgørelse af 20. december 1989, hvorved styrelsen stadfæstede forskellige påbud meddelt boet af K Kommune vedrørende boets faste ejendom. Den 12. oktober 1990 tiltrådte A i egenskab af skifterettens medhjælper klagen. I skrivelse af 30. oktober 1990 sendte arvingen yderligere bilag til belysning af sagen.
I den anledning indhentede jeg udtalelser fra Miljøstyrelsen og K Kommune samt sagens akter.
Det fremgik af sagen, at K Kommune efter en besigtigelse den 27. september 1988 af galvaniseringsanstalten "G", tilhørende forkromer B, den 10. november 1988 meddelte denne påbud i henhold til miljøbeskyttelseslovens § 52 om inden den 25. november 1988 at fremsende nærmere angivne oplysninger om virksomhedens drift. Redegørelsen skulle udformes som en historisk redegørelse. Når denne forelå, ville kommunen tage stilling til, hvilke yderligere skridt der skulle tages med henblik på en afklaring af omfanget af forureningen af ejendommen.
Det fremgik i øvrigt af påbudet, at kommunen anså underretning og høring i henhold til miljøbeskyttelseslovens § 68 for åbenbar unødvendig, da den historiske redegørelse byggede på oplysninger, B selv var i besiddelse af.
Om baggrunden for kommunens besigtigelse af virksomheden var det oplyst, at man havde erfaret, at ejeren agtede at afhænde eller lukke virksomheden samt sælge ejendommen.
Den 25. november 1988 meddelte advokat C kommunen, at hans klient B nu boede på plejehjem og var vanskelig at tale med, men at advokaten søgte at skaffe de ønskede oplysninger på anden måde.
I skrivelse af 2. januar 1989 til advokat C forlængede kommunen fristen for opfyldelse af påbudet til den 1. februar 1989. Man oplyste samtidig, at en ny ejer ville overtage forpligtelserne vedrørende grunden, såfremt B solgte ejendommen.
Den 10. februar 1989 sendte advokat C forskellige oplysninger vedrørende leveringen af kemikalier til virksomheden.
På et møde den 22. februar 1989 mellem B og dennes advokat samt en repræsentant for kommunens miljøafdeling fremkom yderligere oplysninger om virksomhedens karakter.
Efter aftale med K Kommune foranledigede Y Amtskommune herefter, at Miljø‑ og Levnedsmiddelkontrollen den 16. marts 1989 udtog forskellige jordprøver på virksomhedens grund. Resultatet af disse forelå den 18. maj 1989. Det fremgik bl.a., at prøvernes indhold af natrium cyanid oversteg "LDLo for et 20 kg barn."
I skrivelse af 6. juni 1989 indkaldte K Kommune advokat C og Y Amtskommune til et møde om sagen, hvor dennes forløb og analyseresultaterne skulle gennemgås. Herudover skulle der finde en drøftelse sted om sagens videre forløb, herunder en tidsplan for undersøgelsesprogrammet.
Den 10. juni 1989 døde B.
Mødet fandt sted den 21. juni 1989. Referat af mødet forelå den 22. juni 1989. Af dette fremgik, at advokat "(C) orienterede om, at han repræsenterede boet...., samt at boet ikke har penge til at dække udgifterne til hverken undersøgelser eller evt. oprydning ....". Heller ikke kommunen eller amtskommunen havde ifølge referatet mulighed for at finansiere hverken undersøgelser eller oprydning, så længe der var værdier i boet. På mødet vedtog man i øvrigt en handlingsplan, hvorefter en konsulent på grundlag af foretagne undersøgelser skulle udarbejde en rapport og fremkomme med forslag til det videre arbejde, f.eks. yderligere undersøgelser eller afværgeprojekt. Rapporten skulle forelægges en såkaldt følgegruppe til godkendelse.
I skrivelse af 5. juli 1989 til K Kommune meddelte advokat C, at
".....skifteretten i nær fremtid vil indkalde arvingerne til en skiftesamling i boet .... Jeg må tilråde arvingerne at lade boet behandle som et offentligt skiftet bo uden vedgåelse af gælden. Da kommunen ikke vil lægge penge ud til en undersøgelse af ejendommen som ønsket og ønskelig, er der ikke nogen til at betale herfor, og undersøgelsen kan derfor ikke foretages ... Jeg skal vende tilbage til sagen, når skiftesamlingen har taget endelig stilling til sagen....".
Den 7. juli 1989 besluttede K Kommune "at meddele påbud til boet efter B om, at det for egen regning (skulle) lade udarbejde et undersøgelsesprogram til afdækning af forureningens omfang og art". Kommunen ville herefter drøfte forslaget til undersøgelsesprogram i følgegruppen og på grundlag heraf tage stilling til, hvilke undersøgelser boet skulle lade foretage på grunden.
Samtidig meddelte kommunen boet påbud om "at lade udarbejde en historisk redegørelse for galvaniseringsvirksomheden (G's) drift."
Fristen for boets opfyldelse af de to påbud, der ifølge skrivelsen havde hjemmel i miljøbeskyttelseslovens §§ 44 og 52, fastsattes til den 15. august 1989. Påbudsskrivelsen blev sendt til advokat C. Skifteretten i Y-by modtog kopi af skrivelsen. Ved en fejl var skrivelsen ikke vedlagt referatet af mødet den 21. juni 1989. Dette blev sendt til skifteretten den 10. juli 1989.
Den 20. juli 1989 afholdtes 1. skiftesamling i boet efter B, hvorunder skifteretten tog boet under behandling som gældsfragåelsesbo. Af udskriften af skiftebogen for Retten i Y-by fremgik, at kommunens ovennævnte skrivelser af 6. juni, 7. juli og 10. juli 1989 fremlagdes under skiftesamlingen. Samtidig oplyste advokat C, at han deltog i mødet den 13. juni 1989 (rettelig 21. juni), da han tidligere havde haft med sagen at gøre som afdødes advokat, og da kommunen havde indkaldt ham. På skiftesamlingen besluttede man herefter, at A i egenskab af medhjælper i boet skulle klage over påbudet af 7. juli 1989 med påstand om, at "det er ugyldigt allerede fordi kommunen har undladt at høre skifteretten, der er den eneste, der kan handle på et uberigtiget bos vegne."
I skrivelse af 27. juli 1989 rettede A herefter henvendelse til K Kommune, idet han opfordrede kommunen til at ophæve påbudet af 7. juli 1989 under henvisning til, at dette var ugyldigt, jf. beslutningen herom på skiftesamlingen.
Den 3. august 1989 fastholdt kommunen påbudet og henviste skifteretten til eventuelt at indgive klage til Miljøstyrelsen inden for ankefristens udløb.
A klagede herefter den 4. august 1989 til Miljøstyrelsen over påbudet, som han påstod kendt ugyldigt, "allerede fordi høringsprocessen ikke er iagttaget". I skrivelse af 30. august 1989 uddybede A klagen.
Efter en skiftesamling i boet den 5. oktober 1989 fremkom A den 26. oktober 1989 med et yderligere indlæg. Han præciserede i skrivelsen, at "det reelle formål med klagen (var) at det meddelte påbud (ophævedes), således at der derefter (kunne) blive udarbejdet en samlet plan i samarbejde mellem boet, ejendommens panthavere og (K) Kommune med henblik på at få afklaret forureningens omfang."
Den 20. december 1989 traf Miljøstyrelsen afgørelse i klagesagen. Af afgørelsen fremgik bl.a.:
"Driften af galvaniseringsvirksomheden (G) har afstedkommet to påbud, der begge er meddelt af (K) kommune under henvisning til miljøbeskyttelseslovens henholdsvis § 52 og §§ 52 og 44.
Påbuddet af 10. november 1988 om at fremsende oplysninger om virksomhedens drift er gentaget i kommunens påbudsskrivelse af 7. juli 1989.
For så vidt angår påbuddet om at tilvejebringe et undersøgelsesprogram, meddeles dette første gang ved (K) kommunes skrivelse af 7. juli 1989, adresseret til landsretssagfører (C) på vegne af boet efter (B), ‑ med kopi til skifteretten i (Y-by).
Miljøstyrelsen er af den opfattelse, at (K) kommunes påbud af 10. november 1988, således som det er gentaget i skrivelse af 7. juli 1989, om at tilvejebringe oplysninger om virksomhedens drift, hviler på ejendommen som sådan og kan gøres gældende over for den, der til enhver tid er ansvarlig for forhold eller indretninger, der kan give anledning til forurening, efter miljøbeskyttelseslovens § 52.
Miljøstyrelsen er videre af den opfattelse, at påbuddet om at tilvejebringe et undersøgelsesprogram efter sit indhold med rette er meddelt til boet efter (B) som dennes efterfølger og bærer af de økonomiske rettigheder og forpligtelser, der hviler på den ejendom, som påbuddet vedrører.
Herefter resterer alene spørgsmålet om, hvorvidt landsretssagfører (C) eller skifteretten i (Y-by) (ved dennes medhjælper) er adressat for påbuddet i sin helhed.
Miljøstyrelsen skal udtale, at uanset det forhold, at (K) kommune på baggrund af sagens forløb, herunder landsretssagfører (C's) deltagelse som ejerens repræsentant samt landsretssagførerens tilkendegivelser om fortsat at repræsentere boet m.v., efter ejerens død og før meddelelsen af påbuddet har kunnet forvente, at påbuddet umiddelbart på rette vis var indgået for boet ved meddelelsen til (C), er Skifteretten i (Y-by) den eneste, der er kompetent til at handle på et uberigtiget bos vegne."
Herefter varslede Miljøstyrelsen over for A som medhjælper i boet i medfør af miljøbeskyttelseslovens § 68, stk. 1, den del af påbudet meddelt den 7. juli 1989, der vedrørte tilvejebringelse af et undersøgelsesprogram for boets ejendom. Høringsfristen fastsattes til den 3. januar 1990, således at påbudet skulle efterkommes i sin helhed, såfremt Miljøstyrelsen ikke inden fristens udløb modtog bemærkninger hertil fra boet. Derimod anså Miljøstyrelsen en varsling af påbudet om at tilvejebringe en historisk redegørelse m.v. for åbenbar unødvendig, jf. miljøbeskyttelseslovens § 68, stk. 2. Da påbudet efter sit indhold fortsat gav ejendommens ejer (boet) mulighed for at øve indflydelse på, hvilke videre initiativer der måtte findes nødvendige af miljøhensyn efter gældende lovgivning, stadfæstede Miljøstyrelsen i medfør af miljøbeskyttelseslovens § 52 påbudet. I den forbindelse understregede man, at sagen således var realitetsbehandlet af styrelsen, selv om boet ikke sås at have klaget over indholdet af påbudet. Styrelsen pålagde samtidig boet (ved skifteretten eller ved boets medhjælper) at oplyse enhver ny erhverver af ejendommen om, at påbudet hvilede på ejendommen.
Den 15. januar 1990 forlængede Miljøstyrelsen boets høringsfrist til udgangen af januar 1990.
I skrivelse af 28. februar 1990 bad skifteretten i Y-by Miljøstyrelsen om at revurdere sagen, idet man fortsat som følge af den manglende høring af boet forud for påbudet meddelt den 7. juli 1989 var af den opfattelse, at kommunens afgørelse var ugyldig. Fejlen kunne efter skifterettens opfattelse ikke repareres ved, at Miljøstyrelsen i egenskab af klageinstans foretog den manglende høring af boet. Herudover pegede skifteretten på yderligere væsentlige fejl, som man antog havde haft betydning for kommunens afgørelse.
Samme dag meddelte skifteretten K Kommune, at "boet efter omstændighederne (kunne) tiltræde den handlingsplan med undersøgelsesprogram, der (var) anført i mødereferat af 22. juni 1989."
I skrivelse af 10. juli 1990 fastholdt Miljøstyrelsen sine afgørelser af 20. december 1989, dog således at fristen for at efterkomme de meddelte påbud forlængedes til den 9. august 1990.
Den 21. august 1990 gjorde K Kommune skifteretten opmærksom på, at undladelse af at efterkomme påbud er sanktioneret med straf, jf. miljøbeskyttelseslovens § 83, stk. 1. I skrivelse af 23. august 1990 til kommunen meddelte skifteretten, at påbudet blev opfyldt ved skifterettens skrivelse af 28. februar 1990.
K Kommune gjorde i skrivelse af 30. august 1990 skifteretten opmærksom på, at boets tiltrædelse af den handlingsplan, der blev drøftet på mødet den 21. juni 1989, ikke indebar en opfyldelse af påbudet om, at boet til kommunen fremsendte et tilbundsgående undersøgelsesprogram, der kunne afdække forureningens udbredelse, art og mængde.
Den 25. september 1990 blev boets ejendom solgt på tvangsauktion for 1.000 kr. Efter det oplyste var påbudene ikke tinglyst på ejendommens blad i tingbogen, men det fremgik af den udarbejdede salgsopstilling til brug for tvangsauktionen, at der på ejendommen verserede miljøsag foranlediget af forurenet jord.
I skrivelse af 23. august 1990 klagede arvingerne i boet efter B til mig over K Kommunes og Miljøstyrelsens behandling af sagen. A tiltrådte i skrivelse af 12. oktober 1990 klagen. Den 31. oktober 1990 modtog jeg yderligere materiale fra boets arvinger til belysning af klagen.
K Kommune anførte i sin udtalelse i anledning af klagen, at man opfattede skifterettens oplysning i skrivelse af 28. februar 1990 som en meddelelse om, at boet tog skridt til at opfylde påbudet om at udarbejde et tilbundsgående undersøgelsesprogram. Påbudet var efter kommunens opfattelse ikke opfyldt alene ved boets tiltrædelse af den handlingsplan, der blev drøftet på mødet den 21. juni 1989.
Miljøstyrelsen henholdt sig i sin udtalelse til mig til afgørelsen af 20. december 1989, fastholdt den 10. juli 1990.
Efter at være gjort bekendt med K Kommunes og Miljøstyrelsens udtalelser i sagen fastholdt boets arvinger i skrivelse af 18. februar 1991 klagen til mig om, at påbudet meddelt den 7. juli 1989 var ugyldigt, da skifteretten og boet ikke blev hørt, før påbudet blev udstedt. Arvingerne anførte i øvrigt, at påbudet aldrig blev nedlagt over for boet, men alene over for advokat C, idet K Kommune fejlagtigt ‑ og uden at undersøge forholdet nærmere ‑ gik ud fra, at advokaten handlede på boets vegne.
I et brev til A udtalte jeg følgende:
"Jeg skal først bemærke, at det falder uden for området for min virksomhed at tage stilling til, om (K) Kommune og Miljøstyrelsen har pådraget sig et erstatningsansvar over for boet ved den 7. juli 1989 at meddele påbud som sket. Dette spørgsmål henhører under domstolene.
Ved min gennemgang af sagen har jeg lagt til grund, at Deres og arvingernes klage over Miljøstyrelsens stillingtagen til (K) Kommunes afgørelse om at pålægge boet at lade udarbejde en historisk redegørelse for virksomhedens drift samt et forslag til et tilbundsgående undersøgelsesprogram af grunden til afdækning af forureningens udbredelse, art og mængde vedrører følgende forhold:
1) at (K) Kommune efter at være gjort bekendt med, at (B) var afgået ved døden, undlod at sikre sig, at afdødes tidligere advokat, advokat (C), også var bemyndiget til at optræde på boets vegne,
2) at (K) Kommune som følge af det anførte stilede påbudet af 7. juli 1989 til advokat (C) som repræsentant for boet, selv om skifteretten på dette tidspunkt var den eneste, der med rette kunne foretage dispositioner vedrørende boet. Boet fik således aldrig meddelt noget påbud, og
3) at påbudet er ugyldigt, allerede fordi kommunen undlod at høre skifteretten, der forud for afgørelsen af 7. juli 1989 intet kendskab havde til sagen eller til det materiale, der lå til grund for denne. Den manglende forhåndsvarsling af boet kan efter Deres og arvingernes opfattelse ikke repareres ved, at Miljøstyrelsen i egenskab af klageinstans foretog den manglende høring af boet.
Om hvert af disse klagepunkter bemærker jeg følgende:
ad 1)
Som anført repræsenterede advokat (C) (B) under påbudssagen. (K) Kommune indkaldte således også den 6. juni 1989 advokaten til et møde om sagens forløb. På mødet, der blev holdt den 21. juni 1989, oplyste advokaten ifølge mødereferat af 22. juni 1989, at (B) var afgået ved døden medio juni 1989, og at advokaten repræsenterede boet.
Efterfølgende blev det konstateret, at man først den 20. juli 1989 under en skiftesamling i boet tog stilling til, hvorledes boet skulle behandles, og at advokat (C) på intet tidspunkt hverken af skifteretten eller af arvingerne var bemyndiget til at repræsentere boet.
Jeg må derfor anse det for en fejl fra advokatens side, når denne på mødet med kommunen den 21. juni 1989 angav at repræsentere boet.
ad 2)
(K) Kommune blev i skrivelse modtaget den 6. juli 1989 gjort bekendt med, at skifteretten ville indkalde til skiftesamling i boet, og at dette formentlig ville blive behandlet som et offentligt skiftet gældsfragåelsesbo.
Det er min opfattelse, at kommunen herefter måtte være klar over, at advokat (C) ikke repræsenterede boet, og at henvendelser til boet derfor alene kunne ske til skifteretten. Kommunen måtte derfor også være klar over, at man ikke i forhold til boet kunne påberåbe sig, hvad der var sket på mødet den 21. juni 1989.
Det var således en fejl, at (K) Kommune den 7. juli 1989 stilede påbudet til boet til advokat (C).
Kopi af skrivelsen, hvoraf det udtrykkeligt fremgik, at påbudet blev meddelt til boet efter (B), blev modtaget i skifteretten den 10. juli 1989.
Reglerne om bekendtgørelse af beslutninger efter miljøbeskyttelsesloven findes i § 65, stk. 1, hvorefter "beslutninger meddeles skriftligt til den eller de for de pågældende forhold ansvarlige."
Da skifteretten modtog kopi af kommunens påbudsskrivelse af 7. juli 1989 til boet, finder jeg ikke, at den omstændighed, at skrivelsen var stilet til advokat (C), kan bevirke, at påbudet er ugyldigt.
ad 3)
Reglerne om forhåndsvarsling findes i miljøbeskyttelseslovens § 68, der har følgende ordlyd:
"Inden der træffes afgørelse om påbud eller forbud, skal adressaten for disse beslutninger skriftligt underrettes om sagen og gøres bekendt med sin adgang til aktindsigt og til at udtale sig efter loven om offentlighed i forvaltningen. Adressaten bør i denne forbindelse opfordres til at bidrage med oplysninger, der kan belyse omkostninger, fordele og ulemper ved beslutningen.
Stk. 2. Underretning som nævnt i stk. 1 kan undlades, hvis øjeblikkelig afgørelse er påkrævet, eller hvis underretning må anses for åbenbart unødvendig."
Bestemmelsen i stk. 1, 2. pkt., blev gennemført ved en ændring af miljøbeskyttelsesloven i 1982 (lov nr. 204 af 18. maj 1982.) Om baggrunden for bestemmelsen fremgår af betænkning over lovforslaget afgivet af miljø‑ og planlægningsudvalget (Folketingstidende 1981‑82, 2. samling, tillæg B, sp. 606):
"Det er vigtigt, at beslutningsgrundlaget belyser fordele og ulemper ‑ og adressaten bør så vidt muligt bidrage hertil."
Det fremgår i øvrigt af bemærkningerne til stk. 2, 2. led, (Folketingstidende 1972‑73, tillæg A, sp. 4010), at der i denne bestemmelse er tænkt på tilfælde, hvor påbudets eller forbudets adressat må antages på anden måde, f.eks. gennem førte forhandlinger, at have kendskab til sagen, således at han har haft mulighed for at fremkomme med sine bemærkninger. Det fremhæves endvidere i bemærkningerne, at der må gives de besluttende myndigheder et ret vidt spillerum for bedømmelsen af, i hvilke tilfælde forhåndsvarsling kan undlades.
Efter ordlyden af § 68 lægger jeg til grund, at også påbud meddelt efter lovens § 52 er omfattet af reglerne om forhåndsvarsling.
Miljøstyrelsen anførte i sin afgørelse af 20. december 1989, at en varsling af påbudet om at tilvejebringe en historisk redegørelse m.v. var åbenbart unødvendig, jf. lovens § 68, stk. 2.
Under henvisning til karakteren og indholdet af dette påbud, der alene pålægger adressaten at meddele oplysninger, denne i almindelighed må antages at være i besiddelse af, kan jeg tiltræde Miljøstyrelsens afgørelse om at undlade varsling.
Påbudet om at tilvejebringe et undersøgelsesprogram m.v. for ejendommen indebar en pligt for boet til at antage en konsulent til at forestå arbejdet med udarbejdelse og gennemførelse af et undersøgelsesprogram m.v. samt (må jeg lægge til grund) afholde udgifterne hertil.
Et sådant påbud må efter min opfattelse normalt kræve forhåndsvarsling af adressaten for påbudet. At (K) Kommune undlod en sådan varsling skyldes formentlig, at man fejlagtig gik ud fra, at advokat (C) repræsenterede boet, og at varsling af påbudet derfor var åbenbart unødvendig, idet advokaten tidligere og senest under mødet den 21. juni 1989 havde ført forhandlinger med kommunen om sagen.
Som anført under 2 var advokaten ikke bemyndiget til at repræsentere boet, og (K) Kommune burde derfor, inden man traf afgørelse i sagen, have varslet boet om påbudet i overensstemmelse med reglerne i miljøbeskyttelseslovens § 68.
Miljøstyrelsen varslede da også denne del af kommunens påbud over for boet, da man traf afgørelse i klagesagen den 20. december 1989. Den 10. juli 1990 afslog Miljøstyrelsen en anmodning fra boet om at ophæve kommunens afgørelse samt om at hjemvise sagen til fornyet behandling i kommunen. Styrelsen henviste til, at "de forvaltningsretlige principper for hjemvisning" ikke var opfyldt, "da sagen allerede (var) realitetsbehandlet i to instanser."
Som anført af Miljøstyrelsen i skrivelse af 20. december 1989 gav påbudet af 7. juli 1989 ifølge sit indhold fortsat boet mulighed for at øve indflydelse på, hvilke videre initiativer der måtte findes nødvendige af miljøhensyn efter gældende lovgivning herom. Som følge heraf, og da boet under Miljøstyrelsens behandling af klagesagen havde adgang til at fremkomme med bemærkninger til sagen, finder jeg ikke, at den omstændighed, at der ikke skete forhåndsvarsling af boet, inden (K) Kommune traf afgørelse i sagen, i sig selv kan bevirke, at påbudet anses for ugyldigt.
Den endelige afgørelse af dette spørgsmål hører under domstolene."