A - der var professionel fotograf - klagede over, at Forbrugerstyrelsen i skrivelse af 24. april 1992 henstillede til ham, at han fremover sørgede for at indhente tilladelse, forinden han videresolgte eller selv anvendte billeder, som var bestilt hos ham.
Det fremgik af de foreliggende oplysninger, at B den 2. april 1992 klagede til Forbrugerstyrelsen over, at A uden hendes tilladelse havde leveret portrætbilleder af hende til et billedbureau. Fotoserien var taget af A i august 1986 i forbindelse med B's afslutning af studentereksamen og blev betalt den 5. oktober 1986. I marts 1992 blev B opmærksom på, at hun figurerede i en turistbrochure for Sjælland, Lolland, Falster og Møn.
I et samtidigt brev af 2. april 1992 rettede B henvendelse til A om sagen - uden dog at orientere om, at hun havde klaget til Forbrugerstyrelsen.
På baggrund af B's klage meddelte Forbrugerstyrelsen i skrivelse af 24. april 1992 A følgende:
"Forbrugerstyrelsen er blevet bekendt med skrivelse af 2. april 1992 fra (B) til Dem vedrørende anvendelse af portrætfotografier i forbindelse med reklamering i turistbrochure. Ifølge klageren skulle denne ikke have givet tilladelse til anvendelse af billederne på den nævnte måde.
I denne forbindelse skal vi gøre opmærksom på, at vi tidligere har udtalt, at en sådan form for markedsføring må anses for at være i strid med god markedsføringsskik, jfr. markedsføringslovens § 1, samt international Kodeks for reklamepraksis, artikel 8, der har følgende ordlyd:
"Reklamer må ikke afbilde eller referere til personer, det være sig i disses private eller offentlige egenskaber, medmindre forudgående tilladelse er opnået; ej heller må reklamer uden forudgående tilladelse afbilde eller referere til noget, der tilhører en anden person på en måde, der er egnet til at fremkalde indtrykket af en personlig anbefaling."
På denne baggrund skal Forbrugerstyrelsen derfor henstille, at De fremover sørger for at indhente tilladelse, forinden De videresælger eller selv anvender billeder, som er bestilt hos Dem. Da vi fra klageren har modtaget oplysning om, at De dels vil sørge for, at de i nærværende sag omtalte billeder vil blive fjernet fra arkiv hos (billedbureauet) og andre steder, samt i øvrigt kompensere klageren for anvendelsen af billederne, skal vi udtale, at den konkrete sag herefter vil blive betragtet som afsluttet.
..."
Ved brev af 4. juni 1992 rettede A henvendelse til Forbrugerstyrelsen og anmodede om, at henstillingen blev trukket tilbage. A anførte:
"Det er med nogen undren, at jeg d. 25. april 92 modtog Deres henstilling i sagen vedr. anvendelse af et portræt af (B), idet jeg ikke var bekendt med, at hun havde indbragt sagen for Forbrugerstyrelsen, ligesom "sagen" af Forbrugerstyrelsen afgøres uden først at give mig mulighed for at kommentere den.
At (B) indklager sagen er hun jo i sin gode ret til, men at sagen afgøres uden at høre den anden part, virker noget foruroligende på mig, hvis man skal bevare sin respekt for systemet.
...
Som det jo af mit brev til (B) (vedlagt i kopi til Forbrugerstyrelsen) fremgår, er jeg fuldt ud klar over, hvad god markedsføringsskik er og betragter mig selv som en seriøs og ærlig person, der ikke anvender billeder til reklame eller andet uden at jeg er sikker på, at der foreligger tilladelse, hvilket der også gjorde i dette tilfælde - dog kun mundtligt, idet jeg altid har betragtet et ord som et ord (man kan jo ikke leve hele livet "på tryk") - men en del af det havde jo været ønskeligt i dette tilfælde! Dette bliver dog ændret nu, idet sager af denne type jo er tidskrævende og der ikke er nogen grund til at de opstår, da det jo ikke er noget problem at skaffe fotomodeller."
Som reaktion på A's henvendelse skrev Forbrugerstyrelsen følgende til A den 9. juli 1992:
"Herved anerkendes modtagelsen af Deres henvendelse af 4. juni 1992 vedrørende anvendelse af portræt af (B).
Den af Dem indsendte skrivelse giver os ikke anledning til yderligere kommentarer i sagen, idet vi kan henholde os til det i vores skrivelse af 24. april 1992 anførte."
I klagen til mig anførte A:
"...
(Jeg ønsker) ad denne vej (at) formå henstillingen trukket tilbage og klage over, at Forbrugerstyrelsen afgør en sag uden at høre begge parter, hvilket jo er det helt grundlæggende i et retssystem som vort.
Mon de ansvarlige i Forbrugerstyrelsen gør sig klart, hvor undergravende det er for "systemet", når man med denne arrogance afgør en sag blot på baggrund af den ene parts oplysninger.
At det kun er en henstilling, har jeg bemærket mig, men jeg betragter henstillingen som en løftet pegefinger, hvilket ingen instanser skal gøre overfor mig uden først at høre min forklaring."
I en udtalelse i anledning af klagen anførte Forbrugerstyrelsen:
"I den omtalte sag har Forbrugerstyrelsen på baggrund af indgiven klage fra (B) henstillet til (A), at denne i fremtidige sager skulle sørge for at indhente tilladelse til videresalg eller anden anvendelse af billeder, som var bestilt hos ham.
I sager af denne karakter vil vi som oftest give en sådan "henstilling" med et forbehold af tilsvarende karakter, som: "Såfremt klagerens oplysninger lægges til grund ...", men i nærværende sag, hvor parterne allerede var i kontakt med hinanden, og den konkrete sag umiddelbart var ved at blive forligt (jf. (A's) skrivelse af 25. august til Dem, hvor det oplyses, at sagen også blev forligt) skønnedes det ikke nødvendigt at tage et sådant forbehold samt foretage en egentlig høring.
I overvejelserne indgik herudover, at den omtalte "henstilling" ikke skulle opfattes som indeholdende en kritik, idet henstillingen reelt gik ud på, at indklagede blot fremover skulle huske at sørge for at have formaliteterne i orden, således at han undgik lignende sager, der efterfølgende skulle "forliges".
Afslutningsvis bemærkes det, at sager af denne karakter blot betragtes som en oplysning til parterne om Forbrugerombudsmandens fortolkning af markedsføringsloven."
I brev af 12. oktober 1992 kommenterede A Forbrugerstyrelsens udtalelse:
"Der er noget som man i Forbrugerstyrelsen helt har misforstået, idet man i svar til Dem af (...) skriver, at parterne, på tidspunktet for henstillingen d. 24/4 92, var ved at blive forligt og derfor ikke tog nævnte forbehold.
Dette er helt forkert, idet der absolut ikke var forlig i sigte d. 24/4 92!
Henstillingen skulle ikke opfattes som kritik - det er nu svært at se, idet man jo udtaler sig om god markedsføringsskik og hvordan jeg fremover skal forholde mig, hvilket jo modsat siger, at jeg ikke havde overholdt god markedsføringsskik.
At det kun skulle opfattes som "et godt råd", kunne man jo have oplyst mig om i (Forbrugerstyrelsens) brev af 9/7 92, fremfor en arrogant afvisning i brevet, hvoraf det kun fremgår, at brevskriveren er fuldmægtig, cand.jur.!
Det, det drejer sig om i denne sag, er om hvorvidt en myndighed kan udtale sig på baggrund af kun en parts forklaring.
Såfremt dette er tilfældet, hvorledes skelner man så i sagerne?
..."
I en skrivelse til A udtalte jeg følgende:
"Forvaltningslovens § 19, stk. 1, har følgende indhold:
"Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse..."
Forvaltningslovens partshøringsregler gælder kun for afgørelser.
Hvis Forbrugerstyrelsens skrivelse af 24. april 1992 var en afgørelse - i sædvanlig forvaltningsretlig forstand - i forhold til Dem, ville der efter § 19 utvivlsomt have været pligt til at høre Dem, inden afgørelsen blev truffet. Skrivelsen af 24. april 1992 indeholder imidlertid ikke nogen afgørelse i forvaltningslovens forstand, og den meddelte "sanktion" betegnes udtrykkeligt alene som en henstilling (til forskel fra påbud eller forbud).
Forbrugerstyrelsen har således ikke tilsidesat forvaltningslovens regler ved at sende brevet af 24. april 1992 uden forudgående høring af Dem.
Forvaltningslovens regler udelukker imidlertid ikke, at der på andet grundlag - almindelige retsgrundsætninger eller almene principper vedrørende god forvaltningsskik - består en pligt til at foretage partshøring. I det foreliggende tilfælde er der efter min opfattelse tale om en situation, hvor det er klart i uoverensstemmelse med god forvaltningsskik at fremsende en skrivelse med et indhold som det anførte uden forudgående høring af Dem.
Jeg lægger herved vægt på, at skrivelsen reelt fremtræder som en "afgørelse" om, at De har tilsidesat god markedsføringsskik; det henstilles, at De fremover overholder god skik; og der er ikke taget forbehold vedrørende oplysningsgrundlaget eller på anden måde givet udtryk for, at der ikke er tale om en stillingtagen til det passerede.
Jeg må således finde det beklageligt, at De ikke blev hørt forud for Forbrugerstyrelsens skrivelse af 24. april 1992.
På denne baggrund må jeg selvsagt også være af den opfattelse, at Forbrugerstyrelsens svar i skrivelse af 9. juli 1992 til Dem er utilfredsstillende. Uanset bedømmelsen af partshøringsspørgsmålet er det imidlertid min opfattelse - også baseret på almene principper vedrørende god forvaltningsskik - at når en borger, som føler sig forurettet, retter henvendelse til en forvaltningsmyndighed og beder om en forklaring på et bestemt spørgsmål (hvorfor der ikke var sket partshøring), vil den pågældende i almindelighed have krav på at få et svar, der indeholder en stillingtagen til spørgsmålet - og ikke blot er en henvisning til det, der klages over.
Jeg må derfor yderligere finde det beklageligt, at Forbrugerstyrelsen ikke i skrivelsen af 9. juli 1992 besvarede Deres spørgsmål angående manglende partshøring.
Jeg har gjort Forbrugerstyrelsen bekendt med min opfattelse."