Ved brev af 19. oktober 1991 klagede A over sagsbehandlingen i Sundhedsstyrelsen i forbindelse med, at han den 25. marts 1989 indgav en klage til Patientklagenævnet over den behandling, hans afdøde hustru, B, havde modtaget af praktiserende læge C.
Baggrunden for sagen var - i korthed - følgende:
B, der var født i 1928, havde igennem en længere årrække smerter i nakke og hals. Efter en operation for en diskusprolaps i halsen i december 1988 skiftede B praktiserende læge til C. Ved den første konsultation hos C lovede han at være til stede på X-by Centralsygehus ved et møde med henblik på fastlæggelse af et behandlingsprogram. Da C gennem læsning af journaler blev opmærksom på, at andre læger var af den opfattelse, at B's symptomer var delvis psykisk betingede, trak han sit tilsagn om deltagelse i mødet på X-by Centralsygehus tilbage og meddelte hende, at hun led af "en hysteriform neurose", og at hendes smerter således var psykisk betingede. Oplysningerne blev givet telefonisk.
Ca. 2 uger senere den 23. februar 1989 afslog C telefoniske anmodninger fra B, A og en bekendt af ægteparret, der var sygeplejerske, om at komme på sygebesøg. Det blev over for lægen oplyst, at B havde det meget dårligt. Næste morgen begik B selvmord ved hængning.
Ved brev af 25. marts 1989 klagede A til Patientklagenævnet over C, som han mente havde udvist ansvarsløshed og pligtforsømmelse i sin behandling af B.
Ved brev af 13. april 1989 bekræftede Patientklagenævnet modtagelsen af klagen og oplyste bl.a.:
"Patientklagenævnet har i dag anmodet Sundhedsstyrelsen om at undersøge sagen nærmere. Det sker ved, at sagen sendes til forundersøgelse hos den lokale embedslæge. Når Sundhedsstyrelsen får sagen tilbage fra Embedslægeinstitutionen, vil De få brev fra Sundhedsstyrelsen om, at forundersøgelsen er afsluttet.
Herefter begynder Sundhedsstyrelsens egen sagkyndige behandling af Deres sag. Sundhedsstyrelsen vil i denne fase, hvis det anses for påkrævet, indhente yderligere udtalelser fra de berørte sundhedspersoner eller fra Dem. I visse tilfælde vil styrelsen endvidere indhente udtalelse fra Retslægerådet."
Den 11. maj 1989 anmodede Sundhedsstyrelsen Embedslægeinstitutionen for Y Amt om at foretage en undersøgelse i anledning af A's klage til Patientklagenævnet.
Embedslægen modtog i anledning af klagen en udtalelse dateret 5. april 1989 fra C, kopier af sygehusjournaler vedrørende operationen i halsen i december 1988 og den efterfølgende behandling samt udtalelser fra speciallæger i psykiatri fra henholdsvis 1981 og 1986.
Den 14. august 1989 og 23. november 1989 samt 7. februar 1990 rykkede Sundhedsstyrelsen Embedslægeinstitutionen for svar.
Embedslæge E's redegørelse blev fremsendt til Sundhedsstyrelsen den 27. februar 1990. Udtalelsen indeholdt en beskrivelse af B's medicinske baggrund og følgende beskrivelse af den konkrete sag og den sundhedsfaglige problemstilling:
"...
Aktuelle sag:
- 7.2.89 har læge (C) en samtale med klageren, hvor han gør pt. klar at han ikke kan hjælpe med somatisk behandling, operation eller tabletter og forklarer at hun lider af en hysteriform neurose.
Den 17.2. bestiller pt. smertestillende tabletter.
- 23.2.89.
Klageren får en bekendt til at ringe til (C) og beskrive (B's) uudholdelige smerter, og (C) gav den besked at (B) var velkommen til at ringe til ham selv.
Efter nogen forgæves forsøg lykkedes det (B) at få en samtale med (C).
(C) afviste at komme på besøg, men tilbød en tid til en længere samtale, og tilbød at skrive smertestillende medicin.
Klageren anfører, at han brød ind i samtalen og forklarede at situationen var urovækkende p.g.a. at (B) havde haft trækninger i ansigt og ben, samt at smerten blev værre og værre.
Der blev i denne samtale ikke ytret selvmordstrusler.
Efter samtalen blev (B) ifølge ægtefællen nedtrykt og apatisk. I løbet af natten begik (B) selvmord ved hængning.
Sundhedsfaglig problemstilling.
Er om (C) har begået en lægelig fejl ved ikke at yde (B) akut lægelig hjælp d. 2.2.89.
Til dette må anføres at (B's) sygehistorie og erklæringer fra psykiatere og neurokir. afd. klart dokumenterer at (B) var neurotiker og at der var massiv psykisk overbygning på de somatiske lidelser hun led af.
At afslå akut tilkald til disse patienttyper, men tilbyde en længere samtale på en bestemt dato er lægelig korrekt handlet. Lægen har ikke fået oplysninger om selvmordstrusler, og har derfor ikke haft mulighed for at lade dette indgå i sine overvejelser.
Det er Embedslægeinstitutionens vurdering at der fra (C's) side er givet den nødvendige behandling, og at han ikke har begået nogen fejl.
Iøvrigt kan jeg oplyse at (C) er kendt som en samvittighedsfuld og pligtopfyldende læge, der altid har sine ting i orden."
A blev først bekendt med embedslægens redegørelse efter Patientklagenævnets afgørelse i sagen.
Sundhedsstyrelsen udarbejdede herefter et udkast til udtalelse, og dette udkast blev sendt til A og C med henblik på partshøring den 25. oktober 1990. Sundhedsstyrelsens udtalelse indeholder et referat af sagsforløbet, således som A i klagen havde beskrevet det, samt C's beskrivelse af forløbet. Sundhedsstyrelsen udtalte herefter:
"Sundhedsstyrelsen skal udtale, at man har fuld forståelse for, at (A og B) blev meget overraskede over (C's) holdningsskift ved telefonsamtalen den 7. februar 1990 (skal retteligt være 1989 - min bemærkning). Sundhedsstyrelsen finder det særdeles uheldigt, at (C) ved telefonsamtalen uden videre brød en tidligere indgået aftale om at deltage i (B's) fremtidige behandlingsprogram på (X-by) Centralsygehus. Efter Sundhedsstyrelsens opfattelse burde (C) i denne situation have taget initiativ til en personlig samtale med (B), hvor den samlede situation kunne drøftes. Dette bør tilkendegives over for (C).
Vedrørende (B's) anmodning om sygebesøg den 23. februar 1989 finder Sundhedsstyrelsen ikke at kunne kritisere, at (C) ikke så sig i stand til at aflægge sygebesøg på grund af andet uopsætteligt arbejde, men Sundhedsstyrelsen finder, at den samtale (C) tilbød at tage med (B) burde have været tilbudt på et tidligere tidspunkt, jf. ovenstående.
Sundhedsstyrelsens udtalelse:
Sundhedsstyrelsen finder ikke, at (C) har begået en egentlig lægelovsovertrædelse i forbindelse med sin behandling af (B), men styrelsen finder ikke, at (C's) handlemåde har været hensigtsmæssig i situationen, hvilket bør tilkendegives over for (C)."
I brev af 5. november 1990 fremsatte A bemærkninger til Sundhedsstyrelsens udkast til udtalelse. A kommenterede bl.a. C's sagsfremstilling og Sundhedsstyrelsens konklusion.
Den 16. november 1990 sendte Sundhedsstyrelsen uden ændringer i anledning af A's kommentarer sin udtalelse til Patientklagenævnet. A's brev af 5. november blev medsendt til Patientklagenævnet.
Patientklagenævnet traf den 19. februar 1991 følgende afgørelse i sagen:
"På baggrund af de foreliggende oplysninger har Patientklagenævnet beklaget over for (C), at han ikke tilså (B) den 23. februar 1989, idet han efter Patientklagenævnets opfattelse ikke havde grundlag for, efter den stedfundne telefonsamtale, at udelukke en akut behandlingskrævende lidelse.
Patientklagenævnet har herved lagt vægt på, at der samme dag forelå ønske om lægebesøg hos patienten fra to andre, der kendte patienten, samt (C's) begrænsede personlige kendskab til patienten.
Patientklagenævnet finder desuden, at (C's) udtalelser under samtalen med patienten den 7. februar 1989 er uheldige."
Sammen med Patientklagenævnets afgørelse modtog A de erklæringer, herunder embedslægens udtalelse, der lå til grund for Sundhedsstyrelsens udtalelse.
Ved brev af 11. marts 1991 meddelte A Patientklagenævnet, at han var utilfreds med afgørelsen, som han ikke fandt kritisk nok samt navnlig embedslægens udtalelse til Sundhedsstyrelsen, som han først blev bekendt med på dette tidspunkt.
I klagen til mig gjorde A bl.a. gældende, at embedslægens udtalelse og sagsbehandling, herunder sagsbehandlingstid, er kritisabel.
Ifølge A var Embedslægeinstitutionens redegørelse behæftet med en del fejl og mangler. Embedslægen nævnte således ikke, at den bekendte af B, der den 23. februar 1989 ringede til C, var en sygeplejerske med 35 års erfaring, hvilket embedslægen var bekendt med gennem A's klageskrivelse. C kendte ifølge A sygeplejersken fra hendes virke som sygeplejerske og vidste derfor, at det ikke var en tilfældig bekendt, der ringede. Embedslægen nævnte heller ikke, at A i sin klageskrivelse havde anført, at han over for lægen oplyste, at B havde haft lammelser i ansigtet. Datoen 2. februar 1989 i "den sundhedsfaglige problemstilling" er forkert. A anførte endvidere, at der ikke som forudsat af embedslægen blev tilbudt en samtale på en bestemt dato. A anså det endvidere for misvisende, at embedslægen anførte, at lægen havde givet "den nødvendige behandling", idet lægen netop ikke hverken den 23. februar 1989 eller på andre tidspunkter gav behandling. A anså det endvidere for forkert, at embedslægen afsluttede sin afgørelse med at udtale, at lægen generelt er kendt som en samvittighedsfuld og pligtopfyldende læge, der altid har sine ting i orden.
A anførte endvidere i klagen, at A burde have modtaget kopi af den indklagede læges udtalelse til Embedslægeinstitutionen samt Embedslægeinstitutionens udtalelse til Sundhedsstyrelsen samt sagens øvrige erklæringer, herunder journaler, før Sundhedsstyrelsen udarbejdede udkast til udtalelse.
I en udtalelse af 17. november 1991 i anledning af klagen til mig anførte embedslægen bl.a., at han via sit lokalkendskab vidste, at der er læger, der er mere samvittighedsfulde end andre. Han fandt det på denne baggrund rimeligt at oplyse Sundhedsstyrelsen om, at C er specielt samvittighedsfuld. Embedslægen beklagede den lange sagsbehandlingstid, der var begrundet i en omlægning af klagesagsbehandlingen, der medførte større arbejde for Embedslægeinstitutionen. Embedslægen oplyste iøvrigt, at institutionen ikke rutinemæssigt sender sagerne til partshøring. På baggrund af at embedslægen vurderede, at de faktuelle forhold i C's erklæring ikke afveg væsentligt fra klagerens fremstilling, fandt embedslægen ikke, at en høring ville tilføre sagen nye oplysninger og undlod det derfor.
Sundhedsstyrelsen beklagede i en udtalelse af 12. december 1991 den samlede lange ekspeditionstid. Sundhedsstyrelsen anførte i relation til kontradiktions-/aktindsigtsspørgsmålet følgende:
"For så vidt angår (A's) bemærkninger om, at han ikke har haft mulighed for at kommentere (C's) udtalelse til sagen samt Embedslægeinstitutionens redegørelse, skal Sundhedsstyrelsen oplyse, at (A) ikke har forlangt at blive gjort bekendt med sagens akter, heller ikke i forbindelse med den stedfundne partshøring. Da Sundhedsstyrelsen har vurderet, at sagen ikke indeholder væsentlige modstridende oplysninger af betydning for Sundhedsstyrelsens udtalelse, har styrelsen ikke under sagens behandling på eget initiativ givet (A) aktindsigt, men fulgt Sundhedsstyrelsens almindelige partshøringsprocedure, hvorefter der er foretaget partshøring på grundlag af den udarbejdede udtalelse til Sundhedsvæsenets Patientklagenævn, jf. Sundhedsstyrelsens brev af 25. oktober 1990 til (A)."
Patientklagenævnet anførte i udtalelsen af 14. januar 1992, at Patientklagenævnets ekspeditionstider lå inden for de dagældende tidsrammer for behandlingen og afgørelsen af klagesager.
For så vidt angår spørgsmålet om manglende partshøring tilsluttede Patientklagenævnet sig Sundhedsstyrelsens udtalelse og henviste til Sundhedsministeriets bekendtgørelse nr. 349 af 23. maj 1990 om forretningsordenen for Sundhedsvæsenets Patientklagenævn § 7, stk. 5, hvoraf det fremgår, at det er Sundhedsstyrelsen, der foretager partshøring.
I en skrivelse til A udtalte jeg herefter følgende:
"Partshøringsproceduren/aktindsigt.
Bekendtgørelse om forretningsordenen for Sundhedsvæsenets Patientklagenævn (Sundhedsministeriets bekendtgørelse nr. 349 af 23. maj 1990) indeholder i § 7 en bestemmelse om, at Patientklagenævnet i klagesager indhenter en udtalelse fra Sundhedsstyrelsen. Forundersøgelse af sagen foretages på Sundhedsstyrelsens vegne af de respektive embedslægeinstitutioner. Bekendtgørelsens § 7, stk. 5 og stk. 8, indeholder følgende bestemmelser:
"...
Stk. 5. Fremkommer der i forbindelse med Sundhedsstyrelsens behandling af sagen nye og væsentlige oplysninger, forelægger Sundhedsstyrelsen disse parterne til udtalelse. Når Sundhedsstyrelsen har affattet sin udtalelse til nævnet, sendes den til høring hos sagens parter forinden oversendelse af sagen til nævnet, jf. forvaltningslovens § 19.
...
Stk. 8. Fremsættes der, mens en klage er til udtalelse i Sundhedsstyrelsen, begæring om aktindsigt, træffer Sundhedsstyrelsen afgørelse om begæringen skal imødekommes. Sundhedsstyrelsens afgørelse om aktindsigt kan indbringes for nævnet."
Efter forvaltningslovens § 9 har den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, ret til at blive gjort bekendt med sagens dokumenter.
Forvaltningslovens § 19 indeholder følgende bestemmelse om partshøring:
"Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndighederne er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Dette gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse."
Ifølge bekendtgørelse nr. 349, § 7, stk. 5, har Sundhedsstyrelsen således pligt til at forelægge nye og væsentlige oplysninger for klageren til udtalelse. Hvis der ikke under sagsbehandlingen i Sundhedsstyrelsen fremkommer sådanne nye og væsentlige oplysninger, er Sundhedsstyrelsen alene forpligtet til at sende sin udtalelse til høring hos sagens parter inden udtalelsen oversendes til Patientklagenævnet, der skal træffe afgørelse i sagen, jf. forvaltningslovens § 19.
Efter min opfattelse fremkom der ikke i forbindelse med behandlingen af sagen i Sundhedsstyrelsen, hverken ved læge (C's) udtalelse, embedslægens udtalelse eller i de indhentede journaler m.v. sådanne nye og væsentlige oplysninger, at Sundhedsstyrelsen (forud for udfærdigelsen af styrelsens udtalelse til Patientklagenævnet) havde pligt til på eget initiativ at forelægge disse for (A) til udtalelse.
Efter forvaltningslovens § 9, havde (A) mulighed for at få aktindsigt under Sundhedsstyrelsens, herunder embedslægens behandling af sagen. Jeg må lægge til grund, at (A) ikke var opmærksom på muligheden for at begære aktindsigt. Da Patientklagenævnet ved brev af 13. april 1989 bekræftede modtagelsen af klagen over for (A) og underrettede ham om, hvorledes sagen ville forløbe fremover, blev der ikke givet oplysning om hans mulighed for at bede om aktindsigt under sagens behandling i Sundhedsstyrelsen. Da mange klagere sandsynligvis ikke er opmærksomme på muligheden for at bede om aktindsigt, mens sagen behandles i Sundhedsstyrelsen - og det må formodes, at nogle af disse klagere ville benytte sig af retten hertil, såfremt de var opmærksomme herpå - har jeg overvejet at henstille, at Patientklagenævnet, når modtagelsen af en klage bekræftes, og klageren underrettes om, at sagen oversendes til Sundhedsstyrelsen, samtidigt oplyser om muligheden for at begære aktindsigt i Sundhedsstyrelsen. Da retten til aktindsigt imidlertid er en ret, der fremgår af forvaltningsloven og generelt gælder, når sager behandles af det offentlige, finder jeg ikke tilstrækkeligt grundlag for en sådan henstilling til Patientklagenævnet, omend det er min opfattelse, at det kan og ofte vil være hensigtsmæssigt, såfremt Patientklagenævnet henleder klagerens opmærksomhed på muligheden for at begære aktindsigt.
Den høring Sundhedsstyrelsen foretog i sagen giver mig ikke herudover anledning til bemærkninger.
Embedslægeinstitutionens sagsbehandling og udtalelse.
Fra embedslægen modtog Sundhedsstyrelsen anmodning om at forundersøge sagen den 11. maj 1989, til embedslægens redegørelse blev sendt til Sundhedsstyrelsen den 27. februar 1990, gik der over 9 måneder. Embedslægens udtalelse var hovedsagelig baseret på (A's) klageskrivelse og på (C's) udtalelse dateret 5. april 1989. I august og november 1989 samt i februar 1990 rykkede Sundhedsstyrelsen embedslægen for svar.
Det er min opfattelse, at den tid, der gik, indtil embedslægen affattede sin erklæring, var uacceptabel lang. Jeg tilslutter mig derfor embedslægens beklagelse af den lange sagsbehandlingstid. Jeg tillægger det ved vurderingen af sagsbehandlingstiden betydning, at Sundhedsstyrelsen løbende rykkede Embedslægeinstitutionen, at erklæringen var af begrænset omfang og vedrørte et forholdsvis enkelt begivenhedsforløb, samt at sagen efterfølgende skulle behandles såvel i Sundhedsstyrelsen som i Patientklagenævnet, før klageren modtog den endelige afgørelse.
For så vidt angår indholdet af embedslægens erklæring er det min opfattelse, at den på flere punkter har fået en uheldig udformning.
To datoer/tidspunkter angivet i erklæringen er forkerte. På side 2, 6. linje, angives det, at (B) blev opereret i halshvirvelsøjlen i 1989. Operationen fandt sted i 1988. På side 3, 2. linje i første afsnit, angives datoen, hvor lægen ikke ydede akut lægehjælp til (B) til den 2. februar 1989. Denne dato skulle have været den 23. februar 1989.
Embedslægens sagsfremstilling omtaler ikke det forhold, at (C) først gav (B) tilsagn om at deltage i tilrettelæggelsen af hendes fremtidige behandlingsprogram på (X-by) Centralsygehus og herefter senere ved en telefonsamtale meddelte hende, at han på baggrund af, at han var blevet bekendt med, at hun led af en "hysteriform neurose" ikke ville overholde den indgåede aftale. Jeg finder det beklageligt, at dette hændelsesforløb, som fremgår af såvel klagerens skrivelse som (C's) udtalelse, og som Sundhedsstyrelsen i sin senere udtalelse fandt "særdeles uheldigt" ikke nævnes i embedslægens sagsfremstilling.
I embedslægens sagsfremstilling anføres det, at "en bekendt" til (B) ringede til (C) den 23. februar 1989 og beskrev (B's) situation. (A) havde i sin klageskrivelse oplyst, at den bekendte, der ringede, var sygeplejerske med 35 års erfaring. I (C's) udtalelse bestrider han ikke, at han var bekendt med, at det var en sygeplejerske, der kontaktede ham. Dette forhold burde efter min opfattelse have været nævnt i embedslægens erklæring.
Der var uoverensstemmelse mellem (C) og (A) med hensyn til, hvorvidt (C) ved telefonsamtalen den 23. februar 1989 tilbød (B) en samtale på en bestemt dato eller alene henviste hende til, at de kunne tale sammen engang efter lægens ferie. Lægen har ikke ved fremlæggelse af liste over aftalte konsultationer eller på anden måde sandsynliggjort, at der blev aftalt eller tilbudt en samtale på en bestemt dato. På denne baggrund finder jeg det beklageligt, at embedslægen i sin beskrivelse af den sundhedsfaglige problemstilling lægger til grund, at lægen har tilbudt en længere samtale på en bestemt dato.
Jeg finder det endvidere beklageligt, at embedslægen afslutter sin erklæring med at bemærke, at "læge (C) er kendt som en samvittigheds og pligtopfyldende læge, der altid har sine ting i orden". Embedslægen er ved udarbejdelse af en erklæring som forundersøgelse i en patientklagenævnssag forpligtet til at undersøge, beskrive og vurdere en konkret foreliggende sag. Embedslægens personlige generelle indtryk af lægen er irrelevant og bør ikke komme til udtryk i sådanne erklæringer.
Mit samlede indtryk af embedslæge (E's) udtalelse af 27. februar 1990 er således, at erklæringen har fået en udformning, der i flere henseender må give anledning til kritik.
Jeg har gjort Sundhedsstyrelsen bekendt med min opfattelse af sagsbehandlingstiden i Embedslægeinstitutionen samt udformningen af Embedslægeinstitutionens udtalelse af 27. februar 1990. Jeg har samtidig meddelt Sundhedsstyrelsen, at jeg går ud fra, at styrelsen påtaler forholdet over for embedslægen."