A klagede over Miljøstyrelsens afgørelse i en sag om manglende vedligeholdelse af en bæk i K Kommune.
Y Amtsråd havde den 4. oktober 1966 godkendt et vandløbsregulativ for en bestemt bæk i K Sognekommune. Af dette regulativ fremgik, at bækken skulle oprenses én gang årligt, nemlig inden hvert års 1. september.
Den 11. juli 1986 godkendte Miljøministeriet frikommuneregulativ nr. 3 for K Kommune bl.a. vedrørende udarbejdelse af standardvandløbsregulativ for vandløb uden miljømæssig værdi. Godkendelsen blev bekendtgjort i Lovtidende. Det blev endvidere offentliggjort i Ugebladet for K Kommune samt 3 andre dagblade, at frikommuneforsøget ville finde sted i perioden fra 1. august 1986 til udgangen af 1989, samt at frikommuneregulativet var fremlagt på Rådhuset i K by.
Af frikommuneregulativet fremgik det, at kommunens vandløb skulle inddeles i to kategorier. For så vidt angik kategori 1, vandløb med særlig miljømæssig værdi, skulle der udarbejdes enkeltregulativer bl.a. indeholdende bestemmelser om vandløbenes vedligeholdelse. For så vidt angik kategori 2, nemlig vandløbene uden miljømæssig værdi, skulle de gældende regulativbestemmelser om vedligeholdelse af de enkelte vandløb erstattes af en generel regel om vedligeholdelse for samtlige kategori 2-vandløb.
Indholdet af de nye vedligeholdelsesbestemmelser fremgik af en "projektbeskrivelse" af 16. juli 1986, der efter det oplyste var fremlagt sammen med frikommuneregulativet på rådhuset.
Om vedligeholdelsen af kategori 2 - vandløbene (hvortil den i sagen omhandlede bæk hørte) hed det i projektbeskrivelsen, at vedligeholdelsen af de enkelte vandløbsstrækninger skulle udføres således, at vandløbets fysiske tilstand var i overensstemmelse med de krav, den målsatte anvendelse stillede hertil. Af projektbeskrivelsen fremgik ikke, at vandløbet skulle vedligeholdes inden en bestemt dato på året.
Ifølge frikommuneregulativets § 4 erstattede regulativet § 12, stk. 1, i lov om vandløb, samt §§ 9 og 10 i bekendtgørelse nr. 49 af 15. februar 1985 om klassificering og registrering af vandløb og om regulativer for offentlige vandløb. De nævnte bestemmelser gjaldt således ikke længere i K Kommune.
Landmand A klagede over, at K Kommune først havde oprenset bækken på et meget sent tidspunkt omkring 1. november 1987. Som følge af denne sene oprensning var der i efteråret 1987 oversvømmelse hos A, som medførte et tab på grund af manglende tilvækst i roerne i september-oktober samt et større spild ved roeoptagningen på grund af det fugtige føre i markerne.
A opgjorde sit tab til kr. 57.336,50.
K Kommune afviste at dække A's tab, idet kommunen påpegede, at kommunen ikke længere var forpligtet til at oprense vandløbene til en bestemt dato.
K Kommunes afgørelse blev påklaget til Miljøstyrelsen, som stadfæstede K Kommunes afgørelse. Som begrundelse anførte Miljøstyrelsen følgende:
"...
Det afgørende spørgsmål i sagen er, om de vedligeholdelsesbestemmelser, der er indeholdt i det nye frikommuneregulativ for vandløbsklasse 2, var gældende på afgørelsens tidspunkt.
Efter Miljøstyrelsens vurdering skal spørgsmålet besvares positivt. Begrundelsen for denne vurdering er, at det nye regulativ har været fremlagt for offentligheden og borgerne derfor har haft mulighed for at reagere. Den manglende oplysning om en tidsfrist for indsigelser må efter styrelsens opfattelse betragtes som en mangel af sekundær karakter, der ikke kan begrunde, at regulativet skulle være ugyldigt."
I klagen til mig anførte A følgende:
"...
Efter vor vurdering har vandløbsregulativet reelt ikke været fremlagt for offentligheden, og borgerne har reelt ikke haft mulighed for at reagere. Der henvises her til teksten i den annonce, som byrådet har anvendt. Det fremgår klart, at der er vedtaget et frikommuneregulativ, og at dette er fremlagt på rådhuset. Det fremgår også, at frikommuneregulativet opdeler kommunevandløbene i to klasser. Der er anført, at der for klasse 1-vandløb udarbejdes regulativer i henhold til vandløbsloven, hvorimod de eksisterende regulativer for klasse 2-vandløbene fortsat vil være gældende, bortset fra afsnittet om vedligeholdelse, hvor praksis ændres. Ved læsning af denne sætning må man umiddelbart få det indtryk, at regulativændringer for både klasse 1-og klasse 2-vandløb vil ske engang i fremtiden.
Hvis den beskrevne sætning blev læst således, at praksis for vedligeholdelse af klasse 2-vandløbene blev ændret ved frikommuneregulativet, så fremgår det afgjort ikke af annonceteksten, at der er mulighed for borgerne til at gøre indsigelse mod eller fremsætte ændringsforslag til nye vedligeholdelsesbestemmelser. Dette gælder også, selvom man havde henvendt sig på rådhuset og fået forelagt frikommuneprojektet til gennemsyn. Det fremgår nemlig heller ikke heraf, at der er mulighed for at gøre indsigelse mod vedligeholdelsesbestemmelserne.
Den omstændighed, at borgerne ikke reelt har haft mulighed for at reagere overfor vedligeholdelsesbestemmelserne, idet borgerne ikke har kendt muligheden, kan efter vor opfattelse ikke betragtes som en mangel af sekundær karakter. Her er tale om en væsentlig forskrift for tilvejebringelsen af nye regulativbestemmelser.
Det bemærkes i øvrigt generelt, at frikommuneregulativet alene lemper kravet til indholdet i regulativerne og ophæver kravet om udfærdigelse af en redegørelse for grundlaget for og konsekvenserne af regulativforslaget. Frikommuneregulativet indeholder ikke lempelser med hensyn til tilvejebringelsen af regulativet i øvrigt. Der henvises endvidere til, at vandløbslovens bestemmelser om klage og klagevejledning ikke ses at være ophævet ved frikommuneregulativet. Der er ikke givet klagevejledning.
..."
I sin udtalelse til mig anførte Miljøstyrelsen følgende:
"...
Miljøstyrelsen skal udtale, at styrelsen fortsat er af den opfattelse, at (K) Kommunes nye vandløbsregulativ var gyldigt vedtaget, og at det blev fremlagt for offentligheden.
Såvel af projektbeskrivelsen af frikommuneforsøget som i selve frikommuneregulativet fremgår det, at det var kommunens hensigt, at vedligeholdelsesbestemmelserne i regulativerne for alle klasse 2-vandløb skulle ændres samtidig, og at man ikke ville ændre og offentliggøre hvert enkelt klasse 2-vandløb. Det er også tilkendegivet i kommunens annoncering om frikommuneregulativet således, at borgerne har haft mulighed for at reagere.
Det fremgår da også af formålsbeskrivelsen i frikommuneprojektet, at det netop var kommunens hensigt at forenkle arbejdet med udarbejdelsen af regulativer for kommunale vandløb.
Miljøstyrelsen er samtidig af den opfattelse, at det forhold, at kommunen ikke i selve annonceteksten har angivet en frist for, hvornår borgerne kunne gøre indsigelse mod eller komme med ændringsforslag til nye regulativbestemmelser, ikke er en så væsentlig mangel, at det skal medføre ugyldighed."
I de afsluttende bemærkninger til mig fastholdt A, at K Kommunes vandløbsregulativ ikke var gyldigt vedtaget. Som begrundelse herfor anførte A:
"...
Annoncen indeholder formodentlig i konsekvens heraf ikke oplysning om muligheden af og fristen for fremsættelse af indsigelse og ændringsforslag til ændring af vandløbsregulativbestemmelser. Der er heller ikke i annoncen eller senere givet klagevejledning. Annoncen kan alene læses som en orientering om, at der løber et frikommuneforsøg, og den giver ikke antydning af, at der er mulighed for at gøre indsigelse eller klage.
.....
Kommunens hensigt om at ændre vedligeholdelsesbestemmelserne for klasse 2-vandløb samtidig og uden særskilt annoncering for hvert enkelt vandløb fremgår ikke af annoncen. Det er iøvrigt uden betydning, om det sker samlet eller for hvert enkelt vandløb. Det afgørende er, at der sker offentliggørelse herunder også om mulighederne for indsigelse og klage.
Med hensyn til vurderingen af betydningen af den manglende annoncering om indsigelses- og klagemulighed må vi fastholde vor påstand om ugyldighed. Der er tale om tilsidesættelse af væsentlige forskrifter for tilvejebringelse af nye bestemmelser i vandløbsregulativer.
I den foreliggende sag fremgår det end ikke af annonceringen, at der er udarbejdet forslag til nye vandløbsregulativbestemmelser. Hvis dette ikke medfører ugyldighed, må det indebære, at vandløbsmyndigheder gyldigt kan vedtage nye vandløbsregulativer og sætte dem i kraft uden offentlig annoncering eller anden orientering til interesserede parter. Selv om annoncen kunne læses, som om der var udarbejdet nye vandløbsregulativbestemmelser, måtte manglende oplysning om indsigelses- og klagemulighed også medføre ugyldighed."
I et brev til A udtalte jeg følgende:
"Ifølge lovbekendtgørelse nr. 571 af 8. august 1990 kan de kommuner, som af indenrigsministeren er godkendt som frikommuner, gennemføre forsøg med det formål at øge det lokale selvstyre, at opnå en bedre tilpasning af det kommunale styre til de lokale forhold, at forbedre servicen for borgerne og at forbedre ressourceudnyttelsen i den kommunale virksomhed. Reglerne om vedtagelsen og offentliggørelsen af de enkelte frikommuneforsøg er fastsat i frikommunelovens kapitel 2, der har følgende indhold:
"Kap 2. Frikommmuneregulativer mv.
- 5. Regler for frikommuneforsøg fastsættes i frikommuneregulativer. Frikommuneregulativer skal vedtages af kommunalbestyrelsen og godkendes af vedkommende minister.
Stk. 2. Når et frikommuneregulativ er godkendt, bekendtgøres der i Lovtidende en meddelelse herom. I meddelelsen gives der oplysning om, hvor borgerne kan gøre sig bekendt med frikommuneregulativer, jf. § 6, stk. 3.
- 6. Et frikommuneregulativ skal angive en ikrafttrædelsesdato.
Stk. 2. Kommunalbestyrelsen foranlediger, at frikommuneregulativer eller en kortfattet beskrivelse af forsøgenes indhold optages i et eller flere blade, der har almindelig udbredelse i kommunen. Optagelsen skal ske mindst en uge før ikrafttrædelsestidspunktet.
Stk. 3. Frikommuneregulativer skal være fremlagt de samme steder som kommunalbestyrelsers og amtsråds mødedagsordener mv, jf. lov om kommunernes styrelse § 8, stk. 4, og § 9, stk. 3.
- 7. Kommunalbestyrelsen drager omsorg for, at borgerne i kommunen herudover i nødvendigt omfang informeres om kommunens frikommuneforsøg."
Reglerne om frikommuneforsøg inden for Miljøministeriets område er fastsat i frikommunelovens kapitel 10 (§§ 24-28). Af § 24, stk. 1, nr. 3, fremgår det, at Miljøministeriet kan godkende regler om frikommuneforsøg, der fraviger bestemmelserne om regulativer for og vedligeholdelse af offentlige vandløb i § 12 i vandløbsloven.
Den nævnte bestemmelse i vandløbsloven, som en kommune med Miljøministeriets godkendelse kan sætte ud af kraft, har følgende indhold:
"§ 12. For offentligt vandløb udarbejder vandløbsmyndigheden et regulativ, som foruden en tydelig betegnelse af vandløbet skal indeholde bestemmelser om:
1) vandløbets skikkelse eller vandføringsevne,
2) vandløbets vedligeholdelse, jfr kap 7,
3) ændringer i retten til sejlads, jfr § 4, stk. 3,
4) restaureringsforanstaltninger, jfr kap 8, og
5) beslutninger om friholdelse af arealer langs vandløb, jfr § 69.
Stk. 2. Miljøministeren kan fastsætte regler om, at regulativerne skal indeholde bestemmelser om andre forhold."
Det frikommuneforsøg, som Miljøministeriet godkendte den 11. juli 1986, indeholdt hjemmel for at fravige reglen i vandløbslovens § 12 (og vandløbsbekendtgørelsens §§ 9 og 10), for så vidt angår pligten til at udarbejde et regulativ for hvert enkelt vandløb.
Derimod gælder lovens og bekendtgørelsens klage- og indsigelsesregler fortsat. Om fremgangsmåden ved kommunens udfærdigelse af nye vandløbsregulativer gælder reglen i bekendtgørelsens § 12, der har følgende ordlyd:
"§ 12. Forslag til regulativ fremlægges for offentligheden til gennemsyn i mindst 8 uger. Tid og sted for fremlæggelsen meddeles i stedlige blade. Det meddeles samtidig, at eventuelle indsigelser og ændringsforslag m.v. kan indgives skriftligt til vandløbsmyndigheden inden for 8 ugers fristen.
Stk. 2. Med samme indsigelsesfrist sendes forslaget samtidig til berørte myndigheder m.v., samt til de klageberettigede organisationer, jfr. lovens § 84, stk. 2.
Stk. 3. Vandløbsmyndigheden kan afholde offentligt møde om forslaget."
Efter bestemmelsen påhviler det kommunen, dels at fremlægge forslag til nye vandløbsregulativer for offentligheden, dels at annoncere i stedlige blade, at forslag er fremlagt, samt at der er mulighed for at gøre indsigelse inden for en 8-ugers-frist.
De nye regler var efter det oplyste fremlagt til gennemsyn på rådhuset.
Annonceringen vedrørende de nye regler opfylder imidlertid ikke bekendtgørelsens krav, idet der ikke blev givet oplysning om indsigelsesmulighederne.
Der foreligger således en procedurefejl i forbindelse med vedtagelsen af de nye vandløbsbestemmelser.
Fejlen er erkendt af Miljøstyrelsen. Styrelsen mener imidlertid ikke, at der er tale om en så væsentlig fejl, at den skal medføre ugyldighed.
Jeg er ikke enig i Miljøstyrelsens standpunkt, for så vidt det skal forstås således, at procedurefejl af den omhandlede art i almindelighed ikke har ugyldighedsvirkning. Efter min opfattelse er der netop tale om en procedureforskrift af en sådan karakter, at ikke-opfyldelse som udgangspunkt medfører ugyldighed. Udgangspunktet fraviges, hvis en konkret vurdering af procedurefejlens væsentlighed i den aktuelle sag fører til, at fejlen ikke kan antages at have haft betydning for den trufne afgørelse.
For så vidt Miljøstyrelsens standpunkt er baseret på denne retsopfattelse, finder jeg ikke at have grundlag for at kritisere, at styrelsen efter en konkret vurdering ikke fandt, at der skulle tillægges procedurefejlen ugyldighedsvirkning i denne sag. Jeg har herved også taget hensyn til, at procedurefejlen først blev gjort gældende (som ugyldighedsgrund) ca. 2 år efter vedtagelsen af de nye vedligeholdelsesbestemmelser.
Jeg har henledt Miljøstyrelsens opmærksomhed på min generelle retsopfattelse, men finder ikke herudover at have grundlag for at foretage videre i sagen."