A klagede over en skrivelse fra et tilsynsråd vedrørende valget af viceborgmesteren i en kommune.
Det fremgik af sagen, at kommunalbestyrelsen på det konstituerende møde den 7. december 1989 valgte B som 1. viceborgmester. B var ansat som sagsbehandler i kommunens socialforvaltning, hvor hun fungerede som kommunens kontaktled til de amtslige bo- og naboskaber for psykisk handicappede.
I en skrivelse af 8. december 1989 forespurgte A tilsynsrådet, om det var lovligt at vælge B til 1. viceborgmester, og om det var lovligt, at hun i borgmesterens fravær overtog hans funktioner som leder af den daglige administration i kommunen.
I en udtalelse af 2. januar 1990 udtalte kommunen til tilsynsrådet bl.a. følgende:
"...
Viceborgmesteropgaven i (kommunen) består i at forrette vielser og afløse borgmesteren ved repræsentative formål. Den daglige ledelse af administrationen udføres i borgmesterens fravær af kommunaldirektøren. Der er i den forbindelse altid telefonkontaktmulighed til borgmesteren.
Hvis borgmesterens fravær skyldes sygdom eller lignende af en sådan karakter, at nyvalg skal finde sted, arrangeres dette omgående af viceborgmesteren.
Der synes derfor ikke at være noget til hinder for, at (B) varetager 1. viceborgmesterposten.
..."
I en supplerende skrivelse af 28. januar 1990 gjorde A gældende, at det var i strid med reglerne i kommunestyrelsesloven at henlægge en række af viceborgmesterens opgaver til kommunaldirektøren, således som beskrevet i kommunens udtalelse af 2. januar 1990.
Den 14. maj 1990 besvarede tilsynsrådet A's henvendelse. Af rådets skrivelse fremgik bl.a. følgende:
"...
Ifølge § 33 i lov om kommunernes styrelse overtager kommunalbestyrelsens næstformand, når han fungerer i formandens forfald, samtlige opgaver, der er pålagt formanden ved styrelsesloven og kommunens styrelsesvedtægt.
Dette indebærer, at næstformanden overtager ledelsen af kommunalbestyrelsens møder, når formanden er fraværende.
Næstformanden overtager derimod kun formandens funktion som leder af den daglige administration, hvis formandens fravær er af en sådan varighed eller situationen i øvrigt er af en sådan karakter, at der skal udføres administrative funktioner, der går ud over de bemyndigelser, som er givet kommunens administrative personale under borgmesterens fravær.
Hvis der opstår situationer, hvor instrukser og bemyndigelser til den kommunale administration ikke udgør et tilstrækkeligt beslutningsgrundlag, er det tilsynsrådets opfattelse, at det ikke er udelukket, at en kommunalt ansat viceborgmester samtidig med at varetage sin kommunale tjeneste varetager ledelsen af administrationen under borgmesterens fravær. Tilsynsrådet har herved lagt vægt på, at der ikke er tale om en varig dobbeltfunktion, således som tilfældet ville være det for den valgte borgmesters vedkommende, hvor en sådan dobbeltfunktion er udelukket.
Med baggrund i almindelige retsgrundsætninger om speciel inhabilitet vil det dog være udelukket, at viceborgmesteren som leder af administrationen kan komme til at tage stilling til sager fra den institution m.v., hvor den pågældende selv er ansat.
Tilsynsrådet finder det herefter ikke ulovligt at vælge den pågældende til 1. viceborgmester, idet dog bemærkes, at der ikke ses at være hjemmel til at begrænse en viceborgmesters opgaver herudover. ..."
Herefter klagede A til mig og anmodede om svar på følgende spørgsmål:
"...
1) Er (kommunens) beslutning om at indskrænke 1. viceborgmesterens arbejdsområde til vielser og afløsning af borgmesteren ved repræsentative formål i overensstemmelse med den kommunale styrelseslov - spec. § 33?
2) Er (kommunens) beslutning om at overdrage en række af de funktioner, som 1. viceborgmesteren har som folkevalgt, til kommunaldirektøren i overensstemmelse med den kommunale styrelseslov og dens intentioner?
3) Er (tilsynsrådets) afgørelse om, "at det ikke er udelukket, at en kommunalt ansat viceborgmester samtidig med at varetage sin kommunale tjeneste varetager ledelsen af administrationen under borgmesterens fravær" i overensstemmelse med den kommunale styrelseslov og de almindeligt gældende habilitetsregler? ..."
I et brev til A udtalte jeg følgende:
"Hovedproblemet i sagen er, hvorvidt en kommunalt ansat kan vælges til stillingen som viceborgmester. Den pågældende vil dermed i et vist omfang kunne komme til at træde i borgmesterens sted. Borgmesteren er øverste leder af kommunens administration, og det er fast antaget, at en kommunalt ansat - i medfør af almindelige retsgrundsætninger om generel inhabilitet - ikke samtidig kan være borgmester.
Baggrunden for, at hvervet som borgmester ikke er foreneligt med kommunal ansættelse, er som anført retsgrundsætningerne om generel inhabilitet. Det er en almindelig forudsætning for at beklæde poster i forvaltningen, at man ikke derved kommer i en position, hvor man forholdsvis hyppigt vil være afskåret fra at udføre sin forvaltningsmæssige funktion på grund af speciel inhabilitet. Er denne forudsætning ikke opfyldt, betragtes man som generelt inhabil og er dermed afskåret fra at overtage den pågældende post.
Vedrørende udvalgsposter findes der regler om generel inhabilitet i kommunestyrelseslovens § 29, stk. 2-4, der har følgende indhold:
"Stk. 2. Medlemskab af et stående udvalg er udelukket for
a)ansatte, der over for udvalget er umiddelbart ansvarlig for ledelsen af et forvaltningsområde, og disses stedfortrædere og
b)ansatte, der i øvrigt har ledende administrative funktioner inden for et forvaltningsområde, der henhører under udvalget.
Stk. 3. Medlemskab af økonomiudvalget er udelukket for
a)ansatte, i den del af den kommunale forvaltning, som varetager administrationen af de sagsområder, der i medfør af § 18, stk. 3, og kapitel V er henlagt under økonomiudvalget.
b)ansatte, der er umiddelbart ansvarlige for eller i øvrigt har ledende administrative funktioner inden for andre forvaltningsområder, som forestås af økonomiudvalget, og
c)ansatte, der er umiddelbart ansvarlige for ledelsen af et under et stående udvalg hørende forvaltningsområde.
Stk. 4. Ingen, der lever i ægteskab eller i et forhold, der kan sidestilles med ægteskab, med en person, der er ansat af kommunalbestyrelsen, kan være medlem af
a)et stående udvalg, hvis den ansatte i medfør af stk. 2, litra a, er udelukket fra medlemskab af udvalget,
b)økonomiudvalget hvis den ansatte er umiddelbart ansvarlig for eller i øvrigt har ledende administrative funktioner inden for økonomiudvalgets forvaltningsområde eller er umiddelbart ansvarlig for ledelsen af et under et stående udvalg hørende forvaltningsområde,
c)magistraten, jf. § 64, hvis den ansatte er umiddelbart ansvarlig for eller i øvrigt har ledende administrative funktioner inden for forvaltningsområdet i den magistratsafdeling, der forestås af den pågældende, eller er umiddelbart ansvarlig for ledelsen af et under en af de andre magistratsafdelinger hørende forvaltningsområde."
I kommunestyrelsesloven findes ingen særregler om viceborgmesterens inhabilitet.
Som det fremgår, er det afgørende for vurderingen af, om der foreligger generel inhabilitet, hvor hyppigt tilfælde af speciel inhabilitet må antages at ville forekomme. Her gør der sig væsentlige forskelle gældende, alt efter om en kommunalt ansat skulle beklæde posten som borgmester eller som viceborgmester.
Viceborgmesterens opgave er angivet i kommunestyrelseslovens § 6, stk. 5, og § 33, der har følgende indhold:
"§ 6. Stk. 5. Så snart valget af formand har fundet sted, vælger kommunalbestyrelsen blandt sine medlemmer en næstformand til at fungere i formandens forfald.
..."
"§ 33. Når kommunalbestyrelsens næstformand fungerer i formandens forfald, overtager han samtlige opgaver, der er pålagt formanden ved denne lov og kommunens styrelsesvedtægt."
Bestemmelsen i § 33 indebærer, at i tilfælde af borgmesterens forfald overtager viceborgmesteren ikke bare borgmesterens rolle som mødeleder ved kommunalbestyrelsesmøderne, men også borgmesterens funktioner som øverste chef for den administrative kommunalforvaltning.
Denne funktion kan ikke gennem instruktion eller bemyndigelse fra borgmesteren overføres til embedsmænd i kommunen, f.eks. kommunaldirektøren.
En kommunalt ansat viceborgmester, som i borgmesterens forfald har overtaget den administrative ledelse af kommunen, kan tænkes at komme i situationer, hvor den pågældende er specielt inhabil. Da en viceborgmester kun undtagelsesvis vil komme til at overtage den administrative ledelse, og kun for kortere perioder, må speciel inhabilitet imidlertid antages at forekomme langt sjældnere for en kommunalt ansat viceborgmester, end tilfældet ville være for en kommunalt ansat borgmester.
På denne baggrund kan den almindelige regel, hvorefter kommunalt ansatte som følge af generel inhabilitet er udelukket fra at overtage posten som borgmester, ikke udstrækkes til også at gælde for posten som viceborgmester. Opstår der under viceborgmesterens eventuelle overtagelse af kommunens administrative ledelse tilfælde af speciel inhabilitet, kan den pågældende selvsagt ikke deltage i beslutningsproceduren, som enten må udskydes eller overtages af 2. viceborgmester.
Oplysningerne om (B's) ansættelsesforhold i kommunen giver ikke grundlag for at antage, at antallet af specielle inhabilitetstilfælde i den situation, hvor (B) i borgmesterens forfald måtte overtage den administrative ledelse af kommunen, ville være af et sådant omfang, at (B) efter de tidligere anførte synspunkter måtte betragtes som generelt inhabil.
Jeg finder herefter ikke grundlag for at kritisere (tilsynsrådets) standpunkt, hvorefter (B) lovligt er blevet valgt til 1. viceborgmester."