En mand (A) klagede over at Naturklagenævnet ikke fandt en lokalplan ugyldig og over Naturklagenævnets sagsbehandling i forbindelse hermed.
Sagens nærmere omstændigheder var følgende:
Den 9. juni 1993 vedtog kommunalbestyrelsen endeligt lokalplan nr. 80 (...).
En række beboere i området, heriblandt A, påklagede kommunalbestyrelsens afgørelse til Naturklagenævnet.
Det fremgik af oplysningerne i sagen at A havde klaget til Naturklagenævnet ved breve af 19. maj, 29. juni, 2. juli, 24. juli, 8. august, 12. august, 15. august, 22. august, 31. august, 20. september og 3. oktober 1993.
A's klager til Naturklagenævnet drejede sig især om følgende forhold: at kommunen ikke havde overholdt underretningspligten efter planlovens § 26, stk. 2, i forhold til de påtaleberettigede ifølge en villaservitut, som bortfaldt efter lokalplanen, at ejerne af matr.nr. XX, der er et vejareal, og af matr.nr. XX, der er en garageejendom opdelt i ejerlejligheder, ikke var blevet individuelt underrettet om lokalplanforslaget, at vejlauget ikke var blevet individuelt underrettet om lokalplanforslaget på trods af at vejlauget ved skrivelse af 20. november 1991 havde bedt om at blive underrettet om ændringer i forhold til den eksisterende byplan 16, at der var uoverensstemmelse mellem kommunens kommuneplan 1992-2001 og lokalplan 80, at der forelå magtfordrejning og usaglig sagsbehandling, samt at der var tale om ekspropriation eller et ekspropriationslignende indgreb.
A havde derudover klaget over påståede forsømmelser begået af embedsmænd i kommunen samt over fejl begået under sagsbehandlingen i Naturklagenævnet.
Naturklagenævnet havde ved brev af 20. august 1993 taget stilling til A's klager over nævnets sagsbehandling.
Efter en samlet behandling af de modtagne klager vedtog nævnet med ni stemmer mod én, at der ikke var grundlag for at anse kommunens lokalplan nr. 80 for ugyldig. Nævnets afgørelse blev meddelt A og de øvrige klagere ved nævnets brev af 10. november 1993.
I A's klage til mig over afgørelsen og over Naturklagenævnets sagsbehandling anmodede A mig om at undersøge hele sagsforløbet idet han især fremhævede følgende klagepunkter:
1) Naturklagenævnets sagsbehandler havde efter A's opfattelse været inhabil idet den pågældende havde givet udtryk for at A's klage var chikanøs.
2) Naturklagenævnet havde efter A's opfattelse ikke taget hensyn til dokumenterede mangler ved kommunens sagsbehandling.
3) Manglende sagsfremstilling, idet Naturklagenævnets sagsbehandler efter A's opfattelse i afgørelsens redegørelse for kommunens bemærkninger til klagerne havde indføjet egne oplysninger og antagelser.
4) Manglende stillingtagen til konkrete klagepunkter, herunder til A's klage over at kommunen havde søgt ejerforhold oplyst i egne interne registre i stedet for at gøre brug af tinglysningskontoret.
5) Manglende omtale af en tidligere afgørelse truffet af Planstyrelsen som A havde henvist til som værende af betydning for sagen.
6) Manglende stillingtagen til at der af embedsmænd i kommunen blev givet urigtige oplysninger til nævnet, hvilket var årsag til at A's klagesag blev genoptaget efter at nævnet den 5. august 1993 havde truffet afgørelse i sagen.
7) Manglende stillingtagen til den del af de indgivne klager som vedrørte ønsket om en delvis tilsidesættelse af den vedtagne lokalplan.
8) Manglende underretning af klagerne om de deltagende nævnsmedlemmers eventuelle særstandpunkter.
9) Klage over at Naturklagenævnet ikke havde anset lokalplanen for ugyldig som følge af begåede formelle fejl, herunder manglende individuel underretning af ejere. A bad mig i forbindelse hermed om at redegøre for hvornår formelle fejl gør en lokalplan ugyldig.
10) Byrådet var ikke forud for byrådets andenbehandling af lokalplanforslaget orienteret om A's klage, hvorfor det var med urette at Naturklagenævnet havde fundet at byrådet ikke havde været forholdt oplysninger ved vedtagelsen af lokalplan 80.
11) Naturklagenævnet havde ved den fælles behandling og besvarelse af de indgivne klager gjort sig skyldig i en sammenblanding som havde medført at de enkelte klagere ikke havde fået et klart svar på deres klage.
12) Manglende opfyldelse af A's begæring om løbende aktindsigt, idet A ikke havde modtaget materiale tilsendt Naturklagenævnet af andre klagere end Dansk Naturfredningsforenings lokalkomité efter 8. august 1993.
13) Naturklagenævnets afgørelse opfyldte ikke forvaltningslovens krav til begrundelse.
Jeg indhentede i anledning af A's klage to udtalelser af 7. december 1993 og 17. januar 1994 fra henholdsvis byrådet og Naturklagenævnets formand hvilke udtalelser A kommenterede i brev til mig af 4. april 1994.
Jeg modtog endvidere sagens akter.
I et brev til A udtalte jeg herefter følgende:
"ad klagepunkt 1:
Det fremgår af oplysningerne i sagen at sagsbehandlerens bemærkning om chikane er fremsat under en telefonsamtale med Dem hvorunder det drøftedes at Deres klage over kommunens sagsbehandling bl.a. angik manglende partshøring af Dem ubekendte personer. Sagsbehandleren har i en notits af 19. august 1993 beklaget meget at have udtrykt sig på denne måde, idet hun samtidig har redegjort for at hun et kort øjeblik glemte sin status som sagsbehandler og gav udtryk for en personlig opfattelse der er uden betydning for sagen.
Naturklagenævnets formand har ved brev af 20. august 1993 meddelt Dem at han har taget sagsbehandlerens beklagelse til efterretning.
Jeg finder på denne baggrund ikke grundlag for at kritisere at Naturklagenævnet har ladet den pågældende sagsbehandler fortsætte sit arbejde med at forberede sagen med henblik på sagens forelæggelse for nævnet.
ad klagepunkterne 2 og 9:
Således som jeg har forstået disse klagepunkter, klager De over at Naturklagenævnet har undladt at statuere ugyldighed som følge af at der ikke er sket individuel underretning om lokalplanforslaget og om servitutbortfald til alle berørte parter.
Spørgsmålet om hvem der har krav på individuel underretning om et lokalplanforslag, er reguleret af planlovens § 26, som er sålydende:
"§ 26. Samtidig med offentliggørelsen efter § 24 af et forslag til lokalplan skal kommunalbestyrelsen give skriftlig underretning herom til:
1) ejerne af de ejendomme, der er omfattet af forslaget, og lejerne i og brugerne af disse ejendomme,
2) ejerne af ejendomme uden for forslagets gyldighedsområde og lejerne i og brugerne af sådanne ejendomme i den udstrækning, hvor forslaget efter kommunalbestyrelsens skøn har væsentlig betydning for dem, og
3) de foreninger og lignende med lokalt tilhørsforhold, som over for kommunalbestyrelsen har fremsat skriftlig anmodning om at blive underrettet om lokalplanforslag.
Stk. 2. Hvis forslaget indeholder bestemmelser om servitutbortfald efter § 15, stk. 2, nr. 16, skal kommunalbestyrelsen så vidt muligt give underretning herom til de påtaleberettigede efter servitutdokumentet.
Stk. 3. Underretningen skal oplyse om fristen efter § 24, stk. 3, og indeholde eventuelle mindretalsudtalelser efter § 24, stk. 2, samt oplyse om reglerne i § 17."
I Naturklagenævnets afgørelse af 10. november 1993 er anført følgende om forholdet til planlovens § 26:
"...
Efter planlovens § 26 skal der ske individuel underretning om et offentligt lokalplanforslag til ejerne af ejendomme omfattet af forslaget og til lokale foreninger, der skriftligt har anmodet om underretning om lokalplanforslag. Påtaleberettigede efter servitutter, der ophæves ved lokalplanen, skal så vidt muligt have underretning om forslaget.
Kravet om individuel underretning af ejerne i lokalplanområdet omfatter også ejere af særskilt matrikulerede vejarealer. Det kan dog ikke påvirke lokalplanens gyldighed, at ejeren af det omhandlede vejareal ikke er underrettet. Det kan heller ikke påvirke lokalplanens gyldighed, at en enkelt ejer af en garageejerlejlighed ikke har modtaget individuel underretning om lokalplanforslaget.
De enkelte medlemmer af (vejlauget) har modtaget individuel underretning om lokalplanforslaget. (Vejlauget) har i øvrigt fremsat indsigelse mod forslaget. Den manglende individuelle underretning af vejlauget er herefter helt uden betydning for spørgsmålet om lokalplanens gyldighed.
De påtaleberettigede efter den ophævede servitut har modtaget lokalplanforslaget, og det kan herefter ikke tillægges betydning, at følgebrevet ikke omtaler den foreslåede servitutophævelse.
..."
Det fremgår således af Naturklagenævnets afgørelse at nævnet har lagt til grund at (kommunen) ikke fuldt ud har overholdt underretningspligten efter planlovens § 26, men at nævnet samtidig har fundet at de begåede fejl ikke kan påvirke lokalplanens gyldighed.
Om tilsidesættelse af sagsbehandlingsregler, formkrav eller andre formelle krav til forvaltningsafgørelser fører til ugyldighed, beror på om der er tale om overtrædelse af visse helt fundamentale krav, garantiforskrifter, eller blot om manglende efterlevelse af ordensforskrifter.
Regler for obligatorisk høring og partshøring anses normalt for garantiforskrifter. Er sådanne regler ikke overholdt, svigter en garanti for afgørelsens rigtighed, og der må derfor gælde en formodning for at afgørelsen er påvirket af fejlen. Denne formodning kan imidlertid i det enkelte tilfælde afkræftes. Manglende overholdelse af en garantiforskrift fører således ikke til ugyldighed hvis det i den konkrete situation med sikkerhed kan lægges til grund at fejlen ikke har påvirket afgørelsen. Der kan herom f.eks. henvises til Jørgen Mathiassen i Forvaltningsret, Almindelige emner, 1989, s. 368ff, og Jon Andersen mfl., Forvaltningsret, 1984, s. 563ff.
Naturklagenævnet har ved sin afgørelse lagt vægt på at de af kommunen begåede fejl alene har haft til følge at ejeren af et vejareal samt ejeren af en garageejerlejlighed ikke er blevet gjort bekendt med lokalplanforslaget, og at dette ikke kan påvirke lokalplanens gyldighed. Naturklagenævnet må herved have forudsat at en høring af de nævnte personer med sikkerhed ikke ville have påvirket kommunens afgørelse.
Min gennemgang af sagen giver mig ikke grundlag for at kritisere at Naturklagenævnet har vurderet at de procedurefejl som (kommunen) har begået i forhold til planlovens § 26, har været uden betydning for resultatet i den konkrete sag og derfor ikke kan medføre at lokalplanen anses for ugyldig.
ad klagepunkt 3:
I den fra Naturklagenævnets formand indhentede udtalelse af 17. januar 1994 er anført følgende vedrørende Deres klage over sagsfremstillingen i nævnets afgørelse af 10. november 1993:
"Afgørelsens referat af kommunens bemærkninger til klagen består ligesom referatet af sagen i øvrigt i en sammenskrivning af de under sagen fremkomne oplysninger og ikke alene af ordrette citater fra kommunens breve til Naturklagenævnet. Der er således også enkelte steder citeret fra kommunens telefoniske udtalelser, hvor disse udtalelser i øvrigt fremgår af materialet eller er alle implicerede bekendt. Vel er det ikke anført i afgørelsen, at sagen er drøftet telefonisk med kommunen, men dette har været klageren bekendt. Visse steder er emnet, kommunens udtalelse vedrører, endvidere identificeret ved bemærkninger om forhold, der fremgår af materialet. Det kan tilføjes, at (kommunen) finder afgørelsens referat af kommunens holdning til klagen korrekt."
De har i Deres brev af 4. april 1994 til mig bl.a. anført at De ikke har været bekendt med at Naturklagenævnet har ført telefoniske forhandlinger med (kommunen), samt gjort opmærksom på at De tidligere har klaget til Naturklagenævnet over at sagen manglede telefonnotater.
Offentlige myndigheders notatpligt er reguleret af § 6, stk. 1, i lov om offentlighed i forvaltningen som lyder således:
"§ 6. I sager, hvor der vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, skal en myndighed, der mundtligt modtager oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, der er af betydning for sagens afgørelse, eller som på anden måde er bekendt med sådanne oplysninger, gøre notat om indholdet af oplysningerne. Det gælder dog ikke, såfremt oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter."
Min gennemgang af sagen har ikke givet mig grundlag for at antage at sagsfremstillingen i Naturklagenævnets afgørelse bygger på oplysninger som ikke fremgår af sagens dokumenter i øvrigt. Jeg har derfor ikke grundlag for at antage at der i forbindelse med Naturklagenævnets sagsbehandling skulle være sket tilsidesættelse af notatpligten efter offentlighedslovens § 6. Min gennemgang af sagen giver mig heller ikke i øvrigt grundlag for at udtale kritik af sagsfremstillingen i Naturklagenævnets afgørelse.
ad klagepunkterne 4, 6, og 10:
Således som jeg har forstået disse klagepunkter, klager De over at Naturklagenævnet ikke har taget stilling til konkrete klagepunkter i Deres klage vedrørende sagsbehandlingsfejl begået af (kommunen).
Naturklagenævnet er klagemyndighed for amtsråds og kommunalbestyrelsers afgørelser efter planloven i det omfang loven hjemler klageadgang. Planlovens § 58, stk. 1, fastlægger denne klageadgang således:
"§ 58. Til Naturklagenævnet, som er nedsat i medfør af § 79 i lov nr. 9 af 3. januar 1992 om naturbeskyttelse, kan påklages:
1) Amtsråds og kommunalbestyrelsers afgørelser efter § 35, stk. 1.
2) Kommunalbestyrelsers afgørelser efter § 47, stk. 1.
3) Amtsråds og kommunalbestyrelsers afgørelser om andre forhold, der er omfattet af denne lov, for så vidt angår retlige spørgsmål."
Det er således kun afgørelser der kan påklages.
Det følger heraf at det falder uden for Naturklagenævnets kompetenceområde at tage stilling til klager over kommunale embedsmænds adfærd eller til klagepunkter som alene vedrører hensigtsmæssigheden og berettigelsen af konkrete sagsbehandlingsskridt o.l. Det kan derfor ikke bebrejdes Naturklagenævnet at det ikke har taget stilling til sådanne klager.
ad klagepunkt 5:
De har under dette klagepunkt klaget over at Naturklagenævnets sagsbehandler i opsummeringen af Deres klage har undladt at gøre opmærksom på Deres henvisning til en tidligere afgørelse truffet af Planstyrelsen, hvor en lokalplan blev kendt ugyldig fordi een ejer ikke var orienteret individuelt om lokalplanforslaget.
I den første afgørelse af 5. august 1993 som Naturklagenævnet traf i Deres sag, har nævnet anført følgende i anledning af Deres henvisning til den tidligere sag:
"...
Det bemærkes, at denne sag ikke er sammenlignelig med den af Dem fremhævede sag, hvori Planstyrelsen ophævede retsvirkningerne af en lokalplan under hensyn til, at meddelelse om lokalplanforslagets offentliggørelse alene var givet gennem annoncering i dagspressen."
Da Naturklagenævnet således på et tidligere tidspunkt under sagen har meddelt Dem sin stillingtagen til om den sag som De har henvist til kan anses for sammenlignelig med den foreliggende sag, finder jeg det ikke kritisabelt at Naturklagenævnet har undladt at omtale denne problemstilling i sin endelige afgørelse.
ad klagepunkt 7:
I Naturklagenævnets afgørelse af 10. november 1993 har nævnet s. 2 i afgørelsen redegjort for at klagerne vedrører mangler som ifølge klagerne er så væsentlige at "lokalplanen eller dele deraf er ugyldig". Ved den efterfølgende gennemgang af de enkelte klagepunkter afviser nævnet at der foreligger forhold der kan få betydning for spørgsmålet om lokalplanens gyldighed. Det er naturligt at forstå nævnets afgørelse således at nævnet herved tillige har afvist at der kan blive tale om at anse dele af lokalplanen for ugyldige.
Min gennemgang af sagen giver mig derfor ikke grundlag for at antage at nævnet kun skulle have behandlet de indgivne klager "som klager der ønsker hele lokalplan 80 aflyst".
ad klagepunkt 8:
- 8 i bek. nr. 996 forretningsordenen for Naturklagenævnet er sålydende:
"§ 8. Det skal fremgå af nævnets afgørelser, med hvilke stemmetal afgørelsen er truffet.
Stk. 2. Hvis et mindretal ønsker det, skal afgørelsen indeholde en begrundelse for mindretallets afvigende opfattelse. Begrundelsen affattes af formanden efter samråd med mindretallet.
Stk. 3. Nævnet bestemmer, om mindretal skal anføres med navn."
I Naturklagenævnets afgørelse af 10. november 1993 er oplyst følgende om den til afgørelsen knyttede dissens:
"...
Afgørelsen er truffet med 9 stemmer mod én. Mindretallet har ment, at (kommunens) vedtagelse af lokalplanen er behæftet med mangler, og har derfor stemt for at underkende lokalplanen som ugyldig."
Min gennemgang af sagen giver mig ikke grundlag for at antage at Naturklagenævnets afgørelse ikke opfylder de krav til oplysning om særstandpunkter som følger af forretningsordenens § 8.
ad klagepunkterne 11 og 13:
De har herunder klaget over at samtlige klager over lokalplan 80 er blevet slået sammen og behandlet som én klagesag. Dette har efter Deres opfattelse bevirket at de enkelte klagere ikke har fået et klart svar på deres klage, ligesom De ikke finder at Naturklagenævnets afgørelse opfylder forvaltningslovens krav til begrundelse.
Det forhold at en ankeinstans behandler flere klager over den samme afgørelse under samme sag, kan ikke som sådan give mig anledning til at udtale kritik. En sådan sagsbehandling vil tværtimod ofte være hensigtsmæssig og tidsbesparende, men forudsætter selvfølgelig at de enkelte klagepunkter undergives den samme prøvelse som hvis de var blevet behandlet enkeltvis. Min gennemgang af sagen giver mig ikke grundlag for at antage at dette ikke skulle være tilfældet i den foreliggende sag.
Om begrundelse af forvaltningsafgørelser er i forvaltningslovens § 24 bestemt følgende:
"§ 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.
Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.
Stk. 3. Begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jfr. § 15."
En begrundelse skal fremtræde som en forklaring på hvorfor afgørelsen har fået det pågældende indhold. Det er dog ikke muligt at foretage en præcis beskrivelse af hvor udførligt en myndighed bør udforme begrundelsen. Besvarelsen heraf må bl.a. bero på hvor aktivt den pågældende part har medvirket i den forudgående sagsbehandling, og på sagens karakter i øvrigt, jf. herved pkt. 132 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven fra 1986.
Min gennemgang af sagen giver mig ikke grundlag for at antage at Naturklagenævnets afgørelse er mangelfuldt begrundet.
ad klagepunkt 12:
I den fra Naturklagenævnets formand indhentede udtalelse af 17. januar 1994 er om dette klagepunkt udtalt følgende:
"...
Sekretariatet har løbende og uden særlig følgeskrivelse sendt klageren kopi af korrespondance i sagen. Efter det af klageren nævnte tidspunkt den 8. august 1993 er der til sekretariatet, ud over det materiale klageren erkender at have modtaget, indgået brev af 23. august 1993 fra (to andre klagere) og (en anden klager). Dette brev er tilsendt klageren den 30. august 1993. Endvidere har (en klager) den 26. september 1993 sendt et brev til sekretariatet. Dette brev er af sekretariatet forsynet med påskriften "kopi til (A)". Jeg må med beklagelse oplyse, at det ikke kan afgøres, om kopi faktisk er afsendt.
..."
Ved min gennemgang af sagen er jeg blevet opmærksom på et yderligere brev af 20. september 1993 tilsendt Naturklagenævnet og to andre klagere.
Jeg finder det beklageligt at Naturklagenævnet - når nævnet efter det oplyste havde imødekommet Deres anmodning om løbende aktindsigt, jf. herved Folketingets Ombudsmands beretning for 1993, s. 53 - ikke har været tilstrækkeligt omhyggelig med hensyn til at påse at Deres anmodning om løbende aktindsigt er blevet opfyldt. Jeg deler endvidere nævnets beklagelse af at Naturklagenævnet ikke har sørget for at notere på sagen hvornår der er foretaget ekspeditioner til opfyldelse af Deres begæring om aktindsigt.
Jeg har gjort Naturklagenævnet bekendt med min opfattelse.
Min gennemgang af sagen giver mig ikke i øvrigt grundlag for at udtale kritik af Naturklagenævnets afgørelse eller sagsbehandling.
Jeg foretager mig derfor ikke videre i sagen.
..."