Mere åbenhed i ombudsmandens tilsynsvirksomhed

Siden 1955 har ombudsmanden besøgt offentlige institutioner for med egne øjne og ører at undersøge, hvordan myndighederne behandler borgere. Fokus for dette inspektionsarbejde, som man oprindelig kaldte det, er institutioner, hvor mennesker er frihedsberøvet eller er nødt til at opholde sig på grund af vanskelige omstændigheder i deres liv.

Omfanget af besøgsarbejdet er vokset en hel del gennem årene. Det skyldes ikke mindst, at ombudsmanden siden 2009 har haft ansvaret for at forebygge overtrædelser af FN’s Torturkonvention i Danmark. Opgaven som ”national forebyggende mekanisme” (NFM) fik ombudsmanden, i forlængelse af at Dan­mark ratificerede den valgfri protokol til FN’s Torturkonvention, den såkaldte OPCAT-protokol. Også oprettelsen af et særligt Børnekontor hos ombudsman­den i 2012 betød en udvidelse af tilsynsvirksomheden. I dag gennemfører om­budsmanden samlet 50-60 årlige tilsynsbesøg i tæt samarbejde med DIGNITY – Dansk Institut Mod Tortur og Institut for Menneskerettigheder.

Tilsynet udgør dermed en betydelig del af ombudsmandens samlede arbejde. Men det har været mindre offentligt eksponeret end vores øvrige arbejde. Det skyldes nok først og fremmest, at sigtet i vidt omfang er forebyggende og base­rer sig på anbefalinger og dialog med de enkelte institutioner under besøgene snarere end formelle henstillinger og kritik efter grundige skriftlige undersø­gelser. Et stille diplomati, kan man sige.

Vi vil også fremover lægge vægt på det stille og effektive diplomati, men samti­dig skabe så stor gennemsigtighed som muligt. Siden årsskiftet offentliggør vi således løbende resultater af de enkelte tilsyn på ombudsmanden.dk.

Øget åbenhed og videndeling er en rød tråd i de få, men vigtige, ændringer af ombudsmandens tilsynskoncept, der er resultatet af en intern evaluering af konceptet, som ombudsmanden har gennemført i 2016 sammen med sine sam­arbejdspartnere på området, DIGNITY og Institut for Menneskerettigheder.

Nyheder overvejes efter hvert tilsyn

Indimellem offentliggør vi nyheder om konkrete besøg. Det kan skyldes, at vi under et besøg er blevet opmærksomme på særligt alvorlige forhold i en in­stitution, eller at der i forvejen i offentligheden er stor opmærksomhed om en konkret institution eller problemstilling.

I 2016 har vi haft flere af den slags nyheder, der bliver lagt på ombudsmanden.dk og udsendt til de ca. 3.200 abonnenter. F.eks. da vi besøgte en isolationsfængslet pige i starten af året, og senere i forbindelse med besøg i Vridsløselille, der huser frihedsberøvede asylansøgere (FOB 2016-56).

Tidligere har vi fra institutionens side været tilbageholdende med at udsende nyheder om de enkelte besøg. I stedet har vi fokuseret på at formidle resulta­terne af besøgene mere tværgående, navnlig i forbindelse med årlige temarap­porter. Nu er det besluttet, at det altid ved afslutningen af en sag om tilsyn skal overvejes, om der skal udsendes en nyhed.

Det vil nok også fremover være forholdsvis få tilsynssager, som giver grundlag for nyheder. Men der er andre former for åbenhed, videndeling og dialog med omverdenen, der kan medvirke til at opfylde det især forebyggende formål med tilsynsarbejdet.

Tilsynskoncept fra 2012 bekræftet

Evalueringen har generelt bekræftet det hidtidige tilsynskoncept, som blev introduceret i 2012, og som dengang betød en grundlæggende ændret tilgang til arbejdet.

Formålet med ændringerne i 2012 var at koncentrere kræfterne om væsentlige og alvorlige forhold og sætte større fokus på generelle problemer som f.eks. sundhedsbetjeningen i alle landets fængsler snarere end helt institutionsspeci­fikke forhold såsom den fysiske indretning af et fængsel.

Der blev i 2012 fastlagt en række fokusområder, bl.a. magtanvendelse, rela­tioner og sundhedsmæssige forhold, som udgør rygraden i et standardbesøg. Derudover blev det besluttet, at der hvert år skulle vælges et eller flere temaer på tværs af institutioner. I de forgangne år har vi offentliggjort rapporter om bl.a. forebyggelse af vold og trusler mellem brugere (tema i 2013) og sikringscellean­bringelser (tema i 2015).

Samtidig betød ændringerne i 2012, at vi bruger færre ressourcer på lange skriftlige forløb for til gengæld at kunne besøge flere steder i løbet af året og afslutte de enkelte sager hurtigere, primært baseret på mundtlig dialog.

Konklusionen af evalueringen i 2016 er, at konceptet fra 2012 grundlæggende fungerer efter hensigten og sikrer en effektiv udnyttelse af vores ressourcer til opgaven.

Tilsynsbesøg afføder vigtige undersøgelser

Det sker, at vi under besøg bliver opmærksomme på problemstillinger, som ikke kan klares på stedet, men kræver nærmere undersøgelser og opfølgning, der kan ende som selvstændige ombudsmandssager. Tilsynsbesøgene er således en vigtig kilde til undersøgelser rejst på ombudsmandens eget initiativ.

I 2016 har vi offentliggjort nyheder om flere sådanne undersøgelser, der er udsprunget af tilsynsbesøg, f.eks. på børneområdet om henholdsvis manglende handleplaner for anbragte børn (FOB 2016-44) og utilstrækkelig undervisning af anbragte børn (nyheder den 14. januar og 23. december 2016).

Tilsynsbesøg afsluttes i dag normalt med et forholdsvis kort brev fra ombuds­manden. Hvis besøgsholdet har fremsat mundtlige anbefalinger, vil de være sammenfattet i brevet. Hvis besøget har affødt særskilte undersøgelser, vil det som regel også fremgå af brevet. Det er disse breve, som fra i år som noget nyt løbende bliver offentliggjort på ombudsmanden.dk.

På den måde kan interesserede følge med i, hvilke institutioner ombudsmanden har besøgt, og hvad der kommer ud af besøgene. Offentliggørelse af brevene vil forhåbentlig også være med til at fremme effekten af anbefalinger, fordi pressen, civilsamfundet og – ikke mindst – de indsatte og brugerne får mulighed for at ”hjælpe” med håndhævelsen af anbefalingerne.

Møder med civile organisationer

Et andet initiativ i retning af større åbenhed og mere videndeling, som evalu­eringen lægger op til, er udarbejdelsen af et ”levende” katalog over standardanbefalinger. Det er tanken, at kataloget skal fungere dels som inspirations­kilde, dels som generel retningslinje for institutioner og myndigheder.

Desuden vil ombudsmanden i bestræbelserne på øget åbenhed om tilsynsar­bejdet fremover i højere grad inddrage organisationer fra civilsamfundet, både egentlige brugerorganisationer og organisationer, der arbejder med retssikkerhed og menneskerettigheder mere tværgående. Det vil ske ved typisk årlige møder, hvor der kan indhentes inspiration til tilsynsarbejdet og deles viden om ombudsmandens aktiviteter. Det første møde af denne slags fandt sted i maj 2016 med deltagelse af repræsentanter for knap 20 organisationer.

Tilsynshold vil i højere grad opsøge brugere

Når det gælder forberedelse og gennemførelse af besøgene, sker der en vigtig ændring med inspiration fra vores kolleger i de øvrige nordiske lande: Besøgs­holdene vil fremover i højere grad selv udvælge, hvilke indsatte og beboere de ønsker at tale med. Det skal sikre, at besøgsholdene får et så retvisende og repræsentativt billede som muligt. F.eks. kan der være indsatte i fængsler, som ikke aktivt opsøger en samtale, men alligevel har vigtige informationer at dele med besøgsholdet. Det kunne være udlændinge, der ikke taler dansk, personer med handicap eller indsatte i strafcelle.

Praksis har hidtil været primært at få input fra brugere, der selv har bedt om at tale med ombudsmanden, hvis besøg på forhånd annonceres i institutionen. Der skal dog fortsat være opslag inden besøget, hvor brugerne orienteres om mu­ligheden for en samtale. Et ønske om samtale skal som klar hovedregel imøde­kommes.

Den nye praksis med opsøgende samtaler med indsatte og brugere vil kræve mere tid. Derfor vil vi fremover gennemføre besøg af varierende omfang og intensitet, også kortere, mere koncentrerede besøg, så vi kan nå det samme antal besøg som hidtil.

Ombudsmanden har lagt den nye samlede tilsynsmanual på ombudsmanden.dk. Her kan man i detaljer læse, hvordan besøgene tilrettelægges og gennemføres.