Indimellem dukker der historier op i pressen om, at ombudsmanden hjælper de kinesiske myndigheder med at bekæmpe korruption i Kina. Noget, der sikkert har overrasket mange. For hvad ved en dansk ombudsmand egentlig om korruption? Og hvilken forskel kan en relativt lille institution som ombudsmanden gøre i det enorme Kina?
Det korte svar er, at ombudsmanden kun ved lidt om korruption i Kina, og at ombudsmanden med sikkerhed ikke kan afskaffe korruption i Kina. Til gengæld har ombudsmandsinstitutionen et indgående kendskab til et af verdens mindst korrupte systemer – den danske forvaltning. Og det system ønsker Kina at lade sig inspirere af.
Formidler af forvaltningskultur
Lige siden ombudsmandsinstitutionen blev grundlagt i 1955, har skiftende ombudsmænd rejst rundt i verden og fortalt om den danske ombudsmandsinstitution og dens arbejde med borgernes retssikkerhed. Det er sket i så forskellige lande som Ghana, Albanien, Jordan, Vietnam, Iran – og altså Kina.
Ombudsmandens internationale arbejde sker som udgangspunkt efter invitation fra ombudsmandsinstitutioner og myndigheder i andre lande. Formålet er ikke ”system-eksport”, men udveksling af viden og erfaringer og efterfølgende dialog, som hver part kan drage sine egne konklusioner om.
Det er grundlæggende, at ombudsmanden altid arbejder fuldstændig upolitisk. Det betyder bl.a., at det ikke er vores opgave at foretage en bedømmelse af andre landes systemer eller rådgive andre lande om, hvordan de bør indrette deres systemer.
Vores internationale samarbejdspartnere har ofte systemer, der adskiller sig markant fra den danske tilgang og på nogle punkter er uforenelige med vores retstradition. Det gælder også Kina, hvor kampen mod korruption f.eks. omfatter dødsstraf i meget alvorlige tilfælde.
Pointen med samarbejdet er ikke at søge enighed om den rette model, men at dele viden og stille erfaringer til rådighed som inspiration. I samarbejdet lægger vi ikke skjul på de retsstatslige værdier – f.eks. åbenhed, tillid og lovmæssighed – som det danske administrative system bygger på. Hvor meget eller lidt samarbejdspartneren kan bruge i sidste ende, er op til landet selv.
Hvordan Danmark blev (næsten) korruptionsresistent
Danmark er, ifølge Transparency International, et af de lande i verden, hvor borgerne oplever mindst korruption. Selv om indekset netop taler om oplevet og ikke faktisk korruption, viser studier dog, at der er et sammenfald mellem den oplevede korruption og den faktiske korruption. Skulle det ske, at en borger tilbyder en offentligt ansat en gave, vil det ligge på rygraden af den offentligt ansatte at takke nej.
Men hvorfor nu det?
Historisk forskning viser, at nutidens lave korruptionsniveau i den offentlige forvaltning er resultatet af en lang og ujævn historisk udvikling. Skiftende konger har siden 1660 gennemført en lang række tiltag og reformer for at bekæmpe korruption og professionalisere embedsværket. F.eks. besluttede Christian V i 1671, at loyale og pligtopfyldende borgerlige embedsmænd skulle kunne belønnes med ærefulde titler, der ellers tidligere var forbeholdt de adelige. Korruption blev gjort strafbart, og selv højtstående personer blev retsforfulgt.
Rigskansler Peter Schumacher Griffenfeld blev den 26. maj 1676 dømt for at have solgt embeder og modtaget bestikkelse. Griffenfeld blev idømt dødsstraf, men dommen blev senere ændret til livsvarigt fængsel. Borgerne begyndte op gennem 1700-tallet i stigende grad at klage over korrupte embedsfolk. Fra slutningen af 1700-tallet var hovedparten af embedsmændene ansat på baggrund af formelle juridiske kvalifikationer, og retsstaten var i væsentlig grad under udvikling. Kontrollen med embedsværket blev intensiveret, og løn-og pensionsforhold for embedsmændene blev forbedret i midten af 1800-tallet. Ifølge forskningen har disse faktorer og en markant vilje fra styrets side medvirket til at udvikle den embedsetik, der i dag er en del af forklaringen på det lave korruptionsniveau i Danmark.
Det kom altså ikke af sig selv, viser historien. Og der er ingen tvivl om, at et lavt korruptionsniveau kræver konstant opmærksomhed og kontrol.
I Danmark har vi i dag ikke en særlig korruptionsbekæmpende myndighed. I stedet deltager en lang række myndigheder og institutioner i forebyggelsen og bekæmpelsen af korruption i den offentlige forvaltning. Politiet, anklagemyndigheden, domstolene, de administrative klageorganer, Moderniseringsstyrelsen, Rigsrevisionen, ombudsmanden og pressen spiller alle en rolle. Dertil kommer de interne kontrolmekanismer hos myndighederne selv, de offentligt ansattes høje professionelle integritet og en åben forvaltningskultur. Alt er dele i det maskineri, som i Danmark har vist en høj grad af resistens over for korruption.
Og dette maskineri, udviklet over flere hundrede år, bliver der i dag lagt mærke til. Hvert år modtager ombudsmanden delegationer fra forskellige dele af verden, der vil vide, hvordan Danmark i det store hele undgår korruption. Således også fra Kina.
Den første kontakt
Kina har store problemer med korruption. Det har den kinesiske ledelse erkendt, og den har blæst til kamp mod korruptionen. Den kinesiske ledelse bruger det billede, at korruption skal bekæmpes både blandt ”tigre” og ”fluer”. Det betyder, at korruptionen skal udryddes både i partitoppen og blandt de mere ”almindelige” embedsmænd.
Den kinesiske ledelse har formuleret en overordnet strategi. Korruptionen skal retsforfølges og vanskeliggøres, så den er sværere at gennemføre og lettere at opdage. Samtidig skal der opbygges en forståelse af, at korruption moralsk set er forkert. Der er altså tale om både at opbygge et system og en kultur, hvor korruption ikke trives. Begge dele noget, vi i Danmark har en lang erfaring med.
Derfor besøgte Ministry of Supervision, der bekæmper korruption i Kina, i november 2012 ombudsmanden. Delegationslederen viderebragte et kinesisk ønske om at lære om den danske model og de danske erfaringer. Året efter tog ombudsmanden til Kina for at underskrive en samarbejdsaftale – et såkaldt Memorandum of Understanding.
Siden har der været hyppig kontakt. 11 delegationer fra forskellige kinesiske myndigheder har besøgt Danmark, og medarbejdere fra ombudsmanden har fem gange besøgt Kina. Og interessen er ikke begrænset til korruptionsbekæmpelse: Kina er også interesseret i danske myndigheders håndtering af klager fra borgerne over fejl og forsømmelser i forvaltningen. Dette er en anden vigtig komponent i samarbejdsprojektet med Kina.
Flere danske partnere
Det blev ret hurtigt klart, at projektet ville blive mere omfangsrigt end ombudsmandens sædvanlige internationale arbejde. Udenrigsministeriet bevilgede derfor 8,5 mio. kr. over en treårig periode fra 2015 til 2018. Bevillingen giver bl.a. mulighed for at trække på medarbejdere – og dermed vigtig viden – hos andre danske institutioner.
Vi har indgået samarbejde med Rigsadvokaten, Statsadvokaten for Særlig Økonomisk og International Kriminalitet (SØIK) og Rigsrevisionen. Vores kinesiske partnere har desuden vist en stor interesse for Danmarks historiske udvikling. Derfor har vi også indledt et samarbejde med korruptionshistoriker Mette Frisk Jensen fra Aarhus Universitet.
På den måde giver vi i dag kineserne mulighed for at studere, hvordan Danmark gennem historien har bekæmpet korruption, hvordan vi i dag har indrettet forvaltningen for at undgå korruption, og hvordan vi efterforsker og strafforfølger korruption. Samarbejdet sker hovedsageligt, ved at delegationer fra Kina kommer rundt til de forskellige institutioner i Danmark. Men vi rejser også til Kina og ser, hvordan kineserne arbejder. At vi også forstår den kinesiske virkelighed, er afgørende for, at vi kan opbygge en konstruktiv dialog om bekæmpelse af korruption.
Hvordan afskaffes korruption i Kina?
Det er lykkedes at få et meget lavt korruptionsniveau i Danmark, men det betyder ikke, at vi kan fortælle kineserne, hvordan de kan gøre os kunsten efter.
Kina er et enormt land. Kina er mere end dobbelt så stort som EU og har mere end halvanden gang så mange indbyggere som EU og USA tilsammen. Selv om vi deler ambitionen om at bekæmpe og forebygge korruption, er der store forskelle mellem vores systemer. F.eks. ser vi i Danmark uafhængighed som en styrke for en institution. I Kina ligger al autoritet i sidste ende hos kommunistpartiet, og en institutions gennemslagskraft og indflydelse afhænger derfor groft sagt af partiet. Når man kommunikerer med de kinesiske myndigheder, skal man derfor være opmærksom på, at de højtstående kinesiske embedsmænd også har en politisk rolle i partiet.
På spørgsmålet, om ombudsmanden kan afskaffe korruption i Kina, er svaret nej. På ingen måde. Det kan kun kineserne selv. Vores opgave er at stille vores viden og erfaringer til rådighed, i håb om at kineserne kan bruge det i deres kamp mod korruption og i de løbende reformer på området.
Efter lang tids forberedelse kom samarbejdet med Kina for alvor i gang i 2016. Og det vil fortsætte frem til i hvert fald udgangen af 2017. Hvad der derefter skal ske, er det endnu for tidligt at sige noget om. Men Folketingets Ombudsmand vil også fremover være klar til at samarbejde med myndigheder og institutioner, der er interesserede i vores viden og erfaringer.