Myndigheders mulighed for at begrænse kontakten med den enkelte borger

1. Oversigt

En borgers ret til at kontakte en myndighed – f.eks. en kommune – personligt, telefonisk eller skriftligt er vigtig for borgerens mulighed for f.eks. at få hjælp eller vejledning eller få sin sag behandlet.

Ved personlig kontakt forstås i dette overblik personlig henvendelse hos myndigheden ved fysisk fremmøde. Ved telefonisk kontakt forstås traditionel telefonisk henvendelse til myndigheden, men også kontakt via tjenester med mulighed for videokald, f.eks. Facetime og Skype. Ved skriftlig kontakt forstås skriftlig henvendelse til myndigheden pr. brev eller e-mail og andre skriftlige kanaler som f.eks. SMS-beskeder, chat og Facebook.

Kontakten mellem myndigheder og borgere foregår normalt uproblematisk, men der kan forekomme helt særlige situationer, hvor en borger – f.eks. ved omfanget af sine henvendelser til en myndighed eller ved sin adfærd over for medarbejdere i myndigheden – udsætter myndigheden for åbenbart formålsløse opgaver eller urimeligt pres i en sådan grad, at myndigheden bliver væsentligt belastet.

Myndigheden kan i disse situationer – inden for visse snævre rammer – træffe beslutning om at begrænse eller afskære den enkelte borgers kontakt med myndigheden. Det skal imidlertid sikres, at borgeren fortsat i nødvendigt og tilstrækkeligt omfang kan blive betjent af myndigheden, og myndighederne må gøre en meget betydelig indsats for at opretholde en god dialog og kontakt med borgeren.

Overblikket behandler ikke de situationer, hvor en myndighed i forhold til en borger beslutter at stoppe en ydelse. Det er f.eks. tilfældet, hvis en myndighed bortviser en elev fra en skole.

Afsnit 2 beskriver de betingelser, der skal være opfyldt, for at en myndighed kan træffe beslutning om at begrænse kontakten med borgeren.

I afsnit 3 og 4 gives eksempler på forskellige former for begrænsninger i den personlige kontakt henholdsvis den skriftlige og telefoniske kontakt med borgerne. I afsnit 4 omtales desuden en myndigheds umiddelbare adgang til at afbryde en samtale med en borger, der f.eks. skælder meget ud eller er truende.

2. Betingelser for indgreb i borgerkontakt

2.1. Den grundlæggende ramme for indgreb

En offentlig institution kan fastsætte generelle forskrifter for institutionens brugere – herunder ordensforskrifter, som har til formål at sikre institutionens overordnede funktion, f.eks. af hensyn til ro og orden.

I juridisk terminologi taler man om, at anstaltsforhold eller lignende principper kan udgøre den nødvendige hjemmel til at fastsætte regler og træffe beslutninger over for brugerne.

Se også FOB 2010 20-7, hvor ombudsmanden kritiserede en kommune for ikke at have gjort sig hjemmelsgrundlaget klart for en beslutning om besøgsrestriktioner for pårørende til en plejehjemsbeboer. Kommunens beslutning havde efter ombudsmandens opfattelse hjemmel i anstaltsforholdet. Muligheden for at fastsætte restriktioner for besøgende på plejehjem mv. er efterfølgende blevet reguleret i servicelovens kapitel 24 c. 

Det kan være relevant og nødvendigt at afveje behovet for indgreb over for modstående hensyn – f.eks. til frihedsrettigheder eller menneskerettigheder. Se FOB 2010 20-7, hvor en kommune skulle inddrage artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention om retten til privatliv og familieliv i grundlaget for beslutningen om at begrænse en families adgang til at besøge en plejehjemsbeboer. Sagen blev efterfølgende indbragt for domstolene, hvor Københavns Byret ved dom af 31. maj 2013 fandt, at den konkrete afgørelse om besøgsrestriktioner ikke stred mod artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. 

FOB 2010 20-7 er nærmere omtalt i afsnit 3.

2.2. Proportionalitet og saglighed

En myndighed kan kun beslutte indgreb i borgerkontakten, hvis det bygger på hensyn til institutionens formål og virksomhed (krav om saglighed), og hvis der ikke findes andre, mindre indgribende midler (krav om proportionalitet).

Kravet om saglighed kan f.eks. være opfyldt, hvis indgrebet bygger på hensyn til ro og orden, således at institutionens overordnede funktion kan varetages.

Ved vurderingen af proportionalitet skal myndigheden inddrage alvoren og karakteren af de pågældende handlinger eller hændelser mv. Der skal være sammenhæng mellem de handlinger, der er årsag til indgrebet, og indgrebets virkninger, og indgrebet skal være nødvendigt.

Det følger også af kravet om proportionalitet, at en borger ikke må udelukkes fuldstændigt fra at kommunikere med en myndighed.

Dette kan rejse særlige spørgsmål i forhold til borgere med kommunikationshandicap. Myndigheden bør her tage særligt hensyn og f.eks. være opmærksom på, at borgerens kontaktmuligheder ikke begrænses på en måde, hvor borgeren i realiteten sættes ude af stand til at forstå myndighedens meddelelser eller selv rette henvendelse til myndigheden. Se FOB 2006.297, hvor en ordblind borger fik forbud mod at ringe til den styrelse, som behandlede hans sag.

En myndighed skal vurdere situationen på det tidspunkt, hvor indgrebet besluttes. Der skal være konkrete indikationer på, at det er nødvendigt med et indgreb for eksempelvis at opretholde ro og orden, herunder konkret dokumentation for, at medarbejderne f.eks. føler sig utrygge. Henvisning til en generel utryghed blandt medarbejdere vil ikke være tilstrækkelig.

2.3. Dokumentation

En myndighed skal kunne forklare og dokumentere, at et indgreb – f.eks. et fremmødeforbud – er nødvendigt, og at det ikke er tilstrækkeligt med andre, mindre indgribende reaktioner i forhold til borgeren.

Hvis myndigheden i forbindelse med en beslutning om at begrænse kontakten med en borger har lagt vægt på ældre episoder, eller der er tale om gentagelse af tidligere hændelser, er det vigtigt, at den kan dokumentere disse hændelser. Myndigheden skal altså senest på det tidspunkt, hvor beslutningen skal træffes, gøre notat om det.

I de tilfælde, hvor myndigheden træffer afgørelse, følger dokumentationspligten af offentlighedslovens § 13 om notatpligt.

Ved siden af offentlighedslovens § 13 gælder en ulovbestemt retsgrundsætning om, at der også i sager, der ikke er afgørelsessager, skal gøres notat om væsentlige sagsekspeditionsskridt. Herudover følger det af god forvaltningsskik, at myndigheden bør notere visse oplysninger, bl.a. for at sikre bevis og undgå tvivl om, hvad der er foregået og sagt i en sag.

Overblik #2 om notatpligt

Se også FOB 2014-5, hvor en kommune ikke kunne dokumentere, at et fremmødeforbud mod en borger fortsat var nødvendigt. Borgerens adfærd lå to år tilbage i tiden, og det kunne man efter ombudsmandens opfattelse ikke støtte et fortsat forbud på. Der var ikke dokumentation for, at borgeren siden den episode, der havde udløst fremmødeforbuddet, havde opført sig truende eller voldsomt.

Det er således vigtigt for bl.a. efterprøvelsen af, om kravene om saglighed og proportionalitet er opfyldt, at myndighederne har sørget for at dokumentere grundlaget for et indgreb.

2.4. Tidsbegrænsning, skriftlighed og partsrettigheder

Det er som udgangspunkt et krav, at der angives en tidsmæssig grænse, så et forbud eller en begrænsning ikke kommer til at gælde længere, end der er belæg for. Se f.eks. FOB 2014-5, hvor en kommune beklagede, at et fremmødeforbud indeholdt en uklar formulering vedrørende den tidsmæssige udstrækning.

Der kan imidlertid forekomme situationer, hvor en tidsmæssig begrænsning ikke er relevant. Det er f.eks. tilfældet, hvis en myndighed konkret beslutter at begrænse eller helt stoppe sin korrespondance med en borger om et givet spørgsmål eller emne.

Hvis en borger fortsat har en problematisk adfærd, når tidsbegrænsningen udløber, må myndigheden overveje, om der er grundlag for at forlænge begrænsningerne for yderligere en periode og i givet fald træffe beslutning om det.

En myndighed, der beslutter at begrænse eller afskære en borgers kontakt med myndigheden, skal også i den forbindelse overholde god forvaltningsskik. Myndigheden bør bl.a. være venlig, høflig og hensynsfuld over for borgeren.

God forvaltningsskik indebærer også, at myndighedens beslutning bør meddeles skriftligt og på en sådan måde, at borgeren kan se, på hvilke områder og måder kontakten med myndigheden er begrænset eller afskåret, og eventuelt hvordan kontakten på ny kan normaliseres.

Myndigheden bør desuden sikre, at borgeren ved, hvordan han eller hun kan komme i kontakt med myndigheden, hvis det bliver nødvendigt.

Nogle beslutninger om begrænsning i kontakten er så vidtgående, at de har karakter af afgørelser i forvaltningslovens forstand. Det betyder bl.a., at parten er tillagt en række partsbeføjelser, f.eks. ret til partsaktindsigt og partshøring, og at der stilles en række krav til selve afgørelsens udformning, f.eks. krav om begrundelse og klagevejledning. Se f.eks. FOB 2010 20-7, som også er omtalt i afsnit 3, hvor ombudsmanden anså en kommunes besøgsrestriktioner for pårørende til en plejehjemsbeboer for at være en afgørelse.

Overblik #4 om afgørelsesbegrebet

3. Begrænsninger i den personlige kontakt 

Myndighederne må gøre en meget betydelig indsats for at opretholde en god dialog og kontakt med borgeren, og myndighedernes tolerance skal i almindelighed også være videre, end hvad der i sædvanlig omgang mellem mennesker vil blive forventet.

En myndighed kan imidlertid inden for visse snævre rammer beslutte at begrænse eller afskære den personlige kontakt – dvs. borgerens fysiske fremmøde hos myndigheden – hvis borgerens adfærd f.eks. forhindrer eller påvirker myndigheden i at udføre sine opgaver eller påvirker andre borgere væsentligt.

En begrænsning skal være saglig og proportional, og myndigheden skal kunne dokumentere, at betingelserne for et indgreb er opfyldt. Det er desuden et krav, at indgrebet er tidsbegrænset, og beslutningen bør meddeles skriftligt. Se nærmere om betingelserne i afsnit 2.

Behovet kan f.eks. opstå, hvis en pårørendes adfærd belaster beboere og medarbejdere på en institution, eller hvis en borger skaber utryghed ved at true med vold eller udviser voldelig adfærd.

Se også FOB 2007.445, der er omtalt under afsnit 2.1, hvor ombudsmanden ikke kunne kritisere, at en kommune af hensyn til et plejehjems drift anså det for nødvendigt at meddele en gæst på plejehjemmet, at hun var uønsket på grund af konflikter mellem gæsten og personalet.

4. Begrænsninger i den skriftlige og telefoniske kontakt

En myndigheds indgreb i kontakten med en borger kan også indebære en begrænsning eller afskæring af den telefoniske eller skriftlige kontakt.

Betingelserne for et sådant indgreb – herunder krav om saglighed og proportionalitet mv. – er nærmere gennemgået under afsnit 2.

Behovet for at begrænse eller afskære den telefoniske eller skriftlige kontakt med en borger kan forekomme i helt særlige situationer, hvor en borger – f.eks. ved omfanget og antallet af sine henvendelser til en myndighed – udsætter myndigheden for åbenbart formålsløse opgaver eller urimeligt pres i en sådan grad, at myndigheden bliver væsentligt belastet.

Det kan i den forbindelse efter omstændighederne generelt besluttes f.eks. kun at besvare borgerens e-mails én gang om måneden, eller at borgeren kun må ringe til sin sagsbehandler en bestemt ugedag i et givet tidsrum. Borgerens e-mailadresse kan også spærres i grove tilfælde – ligesom det kan besluttes, at borgeren slet ikke må ringe, men kun skrive til myndigheden.

En myndighed kan desuden konkret beslutte at begrænse eller helt stoppe sin korrespondance med en borger om et givet spørgsmål, hvis myndigheden for nyligt har besvaret en henvendelse fra borgeren om spørgsmålet eller truffet en afgørelse herom, og borgeren derefter fortsætter med at rette henvendelse til myndigheden om samme spørgsmål. Myndigheden vil fortsat skulle gennemgå henvendelserne, men vil – efter at have henvist til sit tidligere svar – f.eks. kunne skrive til borgeren, at han fremover kun kan forvente svar, hvis henvendelserne indeholder væsentlige nye oplysninger.

En beslutning om ikke længere at besvare (alle) henvendelser fra en borger bør som udgangspunkt ikke træffes generelt i forhold til borgeren, men afgrænses i forhold til et givet eller givne spørgsmål.

En myndighed kan desuden have behov for at gøre indgreb i kontakten på grund af en borgers opførsel eller adfærd, f.eks. hvis borgeren gentagne gange bruger stærkt upassende sprog eller kommer med trusler i e-mails mv. eller i telefonen.

Myndighederne må gøre en meget betydelig indsats for at få kontakten med en borger til at fungere. Der er imidlertid en grænse for myndighedens indsats, og udvikler f.eks. en medarbejders telefoniske kontakt med en borger sig på en måde, hvor borgeren skælder meget ud, og det ikke længere er muligt at føre en meningsfuld dialog, er det selvsagt tilladt for medarbejderen f.eks. at afbryde samtalen. Det samme gælder, hvis borgeren er intimiderende eller truende, eller samtalen tager en chikanøs retning.

Se f.eks. FOB 2010 20-2, hvor det ikke gav ombudsmanden anledning til bemærkninger, at en kommune ikke kunne afvise, at enkelte medarbejdere havde set sig nødsaget til at afbryde telefonforbindelsen med en borger, fordi han i sin kontakt med forvaltningen ved flere lejligheder havde overskredet grænserne for almindelig adfærd i sit sprogbrug.

Borgerens mulighed for kontakt til myndigheden må dog som anført under afsnit 2.2 ikke afskæres fuldstændigt.

5. Typiske fejl

Eksempler på typiske fejl, når der gøres indgreb i den enkelte borgers kontakt med myndighederne:

• En myndighed overholder ikke kravene om saglighed og proportionalitet, når den beslutter at gøre indgreb i kontakten med en borger.
• En myndighed kan ikke dokumentere, at kravene om saglighed og proportionalitet er opfyldt i forbindelse med et indgreb, da myndigheden ikke har gjort notat om den eller de hændelser mv., der er årsag til indgrebet.
• En myndighed angiver ikke en tidsmæssig grænse for et indgreb i de tilfælde, hvor det er relevant.
• En myndighed meddeler ikke sin beslutning om at gøre indgreb i kontakten skriftligt til borgeren, eller det fremgår ikke, på hvilke områder og måder kontakten med myndigheden er begrænset eller afskåret, og hvordan borgeren på anden måde kan komme i kontakt med myndigheden, hvis det bliver nødvendigt.

6. Konsekvenser, når betingelserne for indgreb ikke overholdes

Hvis et indgreb i kontakten mellem en borger og en myndighed ikke lever op til kravene om saglighed, proportionalitet mv., kan det efter omstændighederne føre til, at indgrebet må ophøre.

Det kan også føre til kritik fra en tilsynsmyndighed eller fra ombudsmanden, og generelt vil det kunne svække tilliden til den pågældende myndighed.   

Se f.eks. FOB 2014-5, hvor ombudsmanden ikke mente, at en kommune havde det fornødne grundlag for at forbyde en borger at møde personligt op hos kommunen. Se afsnit 2.2.