Journalisering

1. Oversigt

Reglerne om journalisering findes i offentlighedslovens § 15. I afsnit 2 beskrives de hensyn, som ligger bag myndighedernes pligt til at journalisere.

Afsnit 3 beskriver nærmere, hvilke statslige, regionale og kommunale myndigheder der har pligt til at journalisere.

Pligten til at journalisere gælder i forhold til de dokumenter, som myndigheden har modtaget eller afsendt, samt myndighedens interne dokumenter, når de foreligger i endelig form. Dette bliver uddybet i afsnit 4, der handler om journaliseringspligtens omfang.

Fristerne for, hvornår dokumenterne skal være journaliseret, og de tilfælde, hvor fristerne kan udsættes, beskrives i afsnit 5.

Afsnit 6 indeholder en beskrivelse af, hvordan journaliseringen skal ske, og de krav, som et journalsystem skal overholde.

2. Hvorfor journalisere?

Forvaltningsmyndigheder har pligt til at journalisere visse af deres dokumenter. Det fremgår af offentlighedslovens § 15, stk. 1.

Formålet med bestemmelsen om journalisering er bl.a. at understøtte reglerne om aktindsigt. Selv om retten til aktindsigt er uafhængig af, om dokumenter er journaliseret eller ej, kan journalisering forebygge, at dokumenter bliver glemt eller overset, når der skal træffes afgørelse om aktindsigt.

Se også FOB 2017-8, hvor aktindsigt i et dokument bl.a. blev afslået på grund af manglende journalisering, og FOB 1993.294, hvor ombudsmanden udtalte, at hvis en myndighed undlod at foretage journalisering, var der risiko for, at en anmodning om aktindsigt ikke blev imødekommet fuldt ud, fordi der ikke var tilstrækkeligt overblik over, hvor sagens dokumenter befandt sig. Det kunne indebære en ikke uvæsentlig forringelse af borgernes retsstilling efter offentlighedsloven, bl.a. i tidsmæssig henseende.

Pligten til at journalisere varetager også en række andre hensyn af navnlig ordensmæssig karakter hos myndigheden.

Journalisering er et hjælpemiddel til at identificere og fremfinde myndighedens dokumenter hurtigt og effektivt, herunder identificere, hvilke dokumenter der knytter sig til en sag. Det er f.eks. vigtigt, at myndighedens medarbejdere har kendskab til – eller har mulighed for at få kendskab til – hvordan myndigheden hidtil har administreret et givent regelsæt. Det følger af det forvaltningsretlige lighedsprincip. Se f.eks. FOB 2006.390, om utilstrækkelige søgemuligheder i journalsystem, der gjorde det vanskeligt for et universitet at overholde lighedsprincippet.

Myndigheden kan også bruge journaliseringen til at kontrollere, at sagsbehandlingen holder sig inden for fastsatte frister, ligesom den kan medvirke til, at andre, f.eks. en tilsynsmyndighed, kan kontrollere myndighedens sagsbehandling.

Journalisering giver desuden myndigheden et overblik over sagen – uden at den skal være afhængig af den enkelte sagsbehandlers hukommelse. Og den sikrer, at myndigheden i tvivlstilfælde kan dokumentere indholdet af de afgørelser, som myndigheden træffer, og bevise, at breve mv. er sendt eller modtaget. Det kan bl.a. have betydning i klage- eller retssager. Se FOB 2010 20-5.

Risikoen for, at sager og dokumenter går tabt – navnlig efter at de ikke længere tjener et administrativt formål – mindskes også ved journalisering. Dette har særlig betydning, når sagerne og dokumenterne i overensstemmelse med arkivreglerne skal afleveres til arkivmyndighederne for at blive arkiveret.

3. Hvem skal journalisere?

Pligten til at journalisere gælder for statslige forvaltningsmyndigheder og kommunale og regionale enheder, der kan henregnes til den kommunale og regionale centralforvaltning. Det følger af offentlighedslovens § 15, stk. 4.

Med ”statslige forvaltningsmyndigheder” menes bl.a. ministerielle departementer, underliggende styrelser og direktorater, uafhængige råd og nævn samt øvrige statslige forvaltningsmyndigheder omfattet af offentlighedslovens § 2.

Udtrykket ”den kommunale og regionale centralforvaltning” tager sigte på de adskilte enheder af den kommunale og regionale forvaltning, i det omfang de helt eller delvist har til opgave at servicere udvalg og kommunalbestyrelse eller regionsråd samt varetage den centrale personaleadministration og organisatoriske planlægning vedrørende hele myndigheden. Disse enheder vil herudover også kunne varetage myndigheds- og driftsopgaver.

Uden for ”den kommunale og regionale centralforvaltning” falder herefter organisatorisk adskilte institutioner og enheder i kommunen eller regionen, der hovedsageligt beskæftiger sig med driftsopgaver. Det omfatter f.eks. daginstitutioner, sygehuse og plejecentre, bosteder efter sociallovgivningen, skoler og andre undervisningsinstitutioner, herunder flere af sådanne institutioner med fælles ledelse.

Journaliseringspligten gælder således ikke for sådanne kommunale og regionale enheder, der ikke kan henregnes til den kommunale og regionale centralforvaltning. Pligten gælder heller ikke for de institutioner mv., der er omfattet af offentlighedslovens §§ 3-5 (dvs. bl.a. visse selvejende institutioner, foreninger, fonde, forsyningsvirksomheder samt KL og Danske Regioner).

Der er kommunale og regionale forvaltningsmyndigheder, forvaltningsgrene, institutioner, foreninger og fonde mv., som er omfattet af offentlighedslovens § 2 og § 3, stk. 1, nr. 1 og 2, men ikke af den lovbestemte journaliseringspligt. Hvis de udøver traditionel administrativ virksomhed – f.eks. ved at træffe afgørelse i sager – bør de journalisere ind- og udgående post i overensstemmelse med principperne om god forvaltningsskik. Det gælder f.eks. Udbetaling Danmark. Se også FOB 2018-28 om en skoles manglende journalisering af henvendelser og andet skriftligt materiale.

4. Hvad skal journaliseres?

Pligten til at foretage journalisering gælder i forhold til dokumenter, som myndigheden har modtaget fra eller afsendt til udenforstående, og myndighedens interne dokumenter, når de foreligger i endelig form. Det fremgår af offentlighedslovens § 15, stk. 1.

4.1 Offentlighedslovens dokumentbegreb

Offentlighedslovens dokumentbegreb skal forstås i meget vid betydning og omfatter både egentlige skriftlige dokumenter vedrørende en sag og materiale, der kan sidestilles med sådanne dokumenter, og som har været undergivet administrativ sagsbehandling i den pågældende myndighed. Det er således uden betydning for journaliseringspligten, om dokumentet foreligger på papir eller elektronisk, f.eks. i form af en e-mail, et dokument vedhæftet en e-mail eller en sms-besked.

Overblik #2 om notatpligt

Se eksempelvis FOB 2011 5-1, hvor en række uformelle e-mails vedrørende en sags status, der var udvekslet mellem sagsbehandlere i Direktoratet for Kriminalforsorgen og et statsfængsel, ikke var omfattet af offentlighedslovens dokumentbegreb. Og FOB 2015-30, hvor en sms-korrespondance ikke var omfattet af dokumentbegrebet, samt modsat FOB 2018-29, hvor visse pop op-beskeder i et it-system var omfattet af journaliseringspligten.

4.2. Dokumenter, som indgår i myndighedens administrative virksomhed

Der er kun pligt til at journalisere et dokument, hvis følgende betingelser er opfyldt:

• Dokumentet er modtaget, afsendt eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed.
• Dokumentet har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt.

Den første betingelse indebærer, at dokumenter, der typisk på grund af deres indhold er myndighedens løbende administrative virksomhed helt uvedkommende, ikke er omfattet af journaliseringspligten. Bøger, aviser, tidsskrifter, reklamer, tryksager, kort, brochurer, takkebreve, kursustilbud og diverse indbydelser, der ikke har forbindelse til myndighedens almindelige virksomhed, skal således ikke journaliseres. Bekendtgørelser, cirkulærer og orienteringsskrivelser fra andre myndigheder om praksis på et område skal normalt heller ikke journaliseres.

Med udtrykket ”betydning for sagen” i den anden betingelse sigtes der til, om dokumentet har betydning for sagens indholdsmæssige del, herunder dens afgørelse. Udtrykket ”betydning for sagsbehandlingen” sigter navnlig til, om dokumentet i forhold til den pågældende sag har en dokumentations- eller bevismæssig værdi. Dette vil f.eks. kunne være tilfældet, hvis dokumentet vedrører egentlige processkridt mv.

Et dokuments betydning for sagen eller sagsbehandlingen afgøres på det tidspunkt, hvor dokumentet modtages eller afsendes af forvaltningsmyndigheden, eller i forhold til et internt dokument, når det foreligger i endelig form.

Selv om der kun er pligt til at journalisere visse dokumenter, forhindrer det ikke, at myndigheden kan vælge også at journalisere øvrige relevante dokumenter – f.eks. udkast til interne dokumenter.

4.3. Dokumenter, som er modtaget, afsendt eller oprettet af en myndighed

Der er efter offentlighedslovens § 15, stk. 1, pligt til at journalisere dokumenter, som myndigheden har afsendt eller modtaget. Det kan eksempelvis være en ansøgning eller klage fra en borger og myndighedens besvarelse, en partshøring eller høring af en anden myndighed, rykkerskrivelser og efterfølgende henvendelser fra parten i sagen. Dokumenter, som indeholder oplysninger om sagens faktiske grundlag eller faglige vurderinger fra udenforstående, og som er af betydning for sagen, skal også journaliseres.

Modtagne eller afsendte e-mails vil også være omfattet af journaliseringspligten. En del e-mails mellem offentlige myndigheder vil imidlertid ikke have betydning for sagen eller sagsbehandlingen i øvrigt og skal derfor ikke journaliseres. Det gælder navnlig i de mere generelle sager, der ikke – som f.eks. afgørelsessager – har karakter af traditionel administrativ virksomhed. Det kan være e-mails om bekræftelse af et mødetidspunkt, flytning af et mødelokale, besked om at en person ønsker en opringning (telefonbesked), eller almindelige forespørgsler fra andre offentligt ansatte om status i en sag. E-mails, som myndigheden modtager fra en borger i en konkret sag, vil dog i vidt omfang skulle journaliseres.

Journaliseringspligten omfatter også interne dokumenter i endelig form. Det kan eksempelvis være selvstændige (interne) dokumenter, som indeholder oplysninger, som myndigheden har haft pligt til at notere som følge af notatpligten i offentlighedslovens § 13.

Overblik #2 om notatpligt

Interne dokumenter omfatter også ministerbetjeningsdokumenter og visse interne dokumenter udvekslet mellem KL, Danske Regioner og deres medlemmer.

Om dokumentet foreligger i endelig form, vil i første omgang bero på opfattelsen hos den myndighed, som har udarbejdet dokumentet. Det vil dog normalt være tilfældet, hvis det har været tillagt faktisk betydning i forbindelse med behandlingen af en sag, eller når det er (endeligt) godkendt af den øverst ansvarlige for det pågældende område inden for myndigheden.

Se f.eks. FOB 2020-45 om en skoleleders notater vedrørende samarbejdsvanskeligheder med en lærer.

Omvendt vil udkast til et internt dokument, herunder et ministerbetjeningsdokument, normalt ikke være omfattet af journaliseringspligten.

5. Hvornår skal journalisering ske?

Hvis myndigheden har modtaget eller afsendt et dokument, som den har pligt til at journalisere, skal dokumentet journaliseres, snarest muligt efter det er modtaget eller afsendt. Det følger af offentlighedslovens § 15, stk. 2. 

Det indebærer, at sædvanlige papirbaserede dokumenter (f.eks. breve til og fra en borger) i almindelighed bør være journaliseret 3-4 arbejdsdage efter modtagelsen eller afsendelsen. E-mails bør i almindelighed være journaliseret senest 7 arbejdsdage efter modtagelsen eller afsendelsen. De nævnte frister begynder at løbe fra dagen efter modtagelsen eller afsendelsen af dokumentet. 

En e-mailtråd­ – dvs. flere e-mails, der hver især kan karakteriseres som enkelte dokumenter – vil i princippet kunne journaliseres samlet, hvis journaliseringsfristen overholdes. Journaliseringsfristen for e-mails indebærer dog den begrænsning i omfanget af en e-mailtråd, at den første e-mail i e-mailtråden, der er journaliseringspligtig, ikke må være ældre end 7 arbejdsdage, når tråden journaliseres.

Det følger af udtrykket ”snarest muligt”, at journaliseringen eventuelt kan ske senere, hvis sagsbehandleren er fraværende, f.eks. på grund af ferie, sygdom, kursusdeltagelse, tjenesterejse e.l.   

Journaliseringsfristen kan også forlænges, hvis en myndighed behandler en sag af følsom karakter, hvor kredsen af personer, der har kendskab til sagen og dens dokumenter, bør begrænses mest muligt. Når grunden til, at journaliseringen er blevet udskudt, ikke længere foreligger, bør dokumenterne i sagen journaliseres. 

Interne dokumenter er ikke omfattet af fristen i offentlighedslovens § 15, stk. 2, og der er ikke i øvrigt fastsat en frist for, hvornår interne dokumenter i endelig form skal journaliseres. Almindelige ordenshensyn taler dog for, at de interne dokumenter bør journaliseres, inden for rimelig tid efter at de må antages at have fået en endelig form. 

Under alle omstændigheder er det forudsat, at journaliseringspligtige dokumenter er journaliseret på det tidspunkt, hvor der træffes afgørelse i forhold til en aktindsigtsanmodning. Se f.eks. FOB 2020-45, som er nævnt under pkt. 4.3.

6. Hvordan skal journalisering ske?

Det er et krav, at et journalsystem indeholder følgende oplysninger om de dokumenter, der journaliseres:

• Den dato, hvor dokumentet er modtaget eller afsendt (dokumentoplysninger)
• En kort tematisk angivelse af dokumentets indhold (indholdsoplysninger)

Disse overordnede krav til, hvordan myndighedens journalsystem skal indrettes, følger af offentlighedslovens § 15, stk. 3.

Bestemmelsen indebærer, at journalsystemet i forhold til journaliseringspligtige interne dokumenter i endelig form alene skal indeholde en kort tematisk angivelse af dokumentets indhold, men derimod ikke oplysninger om den dato, hvor dokumentet blev oprettet.

Den korte, tematiske angivelse vil som udgangspunkt kunne være dokumentets eventuelle titel (overskrift). Derimod vil en ren typebetegnelse ikke være tilstrækkelig, f.eks. brev, notat mv.

I nogle tilfælde kan en artsangivelse – f.eks. borgerhenvendelse eller høringssvar – dog være tilstrækkelig, hvis sagens indhold er tilstrækkelig præcist afgrænset. Dette gælder eksempelvis i en sag, hvor en myndighed har sendt et dokument (f.eks. udkast til en administrativ forskrift) i høring, og hvor en angivelse af, at der er tale om et høringssvar – eventuelt med en identifikation af, hvem der har afgivet svaret – vil være tilstrækkelig.

I forhold til journalisering af en e-mailtråd må pligten til at angive dokumentoplysning overholdes ved at angive den periode, som tråden vedrører, mens pligten til at angive indhold må opfyldes ved at angive, at der er tale om e-mailkorrespondance om et bestemt emne eller spørgsmål. Vedrører e-mailtråden forskellige og indbyrdes særskilte emner, må det formentlig kræves, at e-mailtråden opdeles. 

Når en myndighed journaliserer, har den pligt til at foretage en korrekt og systematisk journalisering – bl.a. skal det sikres, at et dokument ikke journaliseres på en forkert sag.

Bestemmelsen regulerer ikke i øvrigt, hvordan myndighedens journal skal føres, eller den nærmere indretning af journalsystemet. Det er ikke et krav, at alle dokumenter omfattet af journaliseringspligten journaliseres i det samme journalsystem. Klassificerede dokumenter kan f.eks. journaliseres i et særskilt journalsystem eller med indblikskode.

Journalsystemet skal dog være indrettet på en sådan måde, at det er muligt på en hensigtsmæssig måde at identificere og adskille myndighedens sager, ligesom systemet skal indeholde en registrering af de dokumenter, der hører til de enkelte sager. Herudover skal journalsystemet kunne medvirke til at sikre, at sagerne bliver ekspederet, og at dette sker inden for rimelige tidsmæssige rammer. Indretning af journalsystemet skal tillige sikre, at det er egnet til at imødekomme borgernes henvendelser vedrørende aktindsigt efter offentlighedsloven.

Myndighederne skal i øvrigt være opmærksomme på anden lovgivning, f.eks. arkivlovgivningen og databeskyttelseslovgivningen, og de forvaltningsretlige regler i øvrigt, der også kan medføre krav til indretningen af journalsystemet.

Overblik #13 om generelle forvaltningsretlige krav til offentlige it-systemer

7. Typiske fejl

Visse forvaltningsmyndigheder har journaliseringspligt. Pligten skal understøtte reglerne om aktindsigt, men varetager også en række andre hensyn af navnlig ordensmæssig karakter.

Typiske fejl i forbindelse med journalisering:

• Myndigheden forsømmer at journalisere eller fejljournaliserer dokumenter.
• Myndighedens manglende journalisering fører til, at myndigheden i tvivlstilfælde ikke kan dokumentere indholdet af de afgørelser, som den træffer, og bevise, at breve mv. er sendt eller modtaget.
• Myndigheden misforstår offentlighedslovens dokumentbegreb og tror fejlagtigt, at der er pligt til at journalisere eksempelvis alle e-mails uanset indhold og karakter.
• Myndigheden misforstår offentlighedslovens dokumentbegreb og tror fejlagtigt, at loven kun omfatter journaliseringspligtige dokumenter.
• Myndigheden har ikke journaliseret alle dokumenter i sagen på det tidspunkt, hvor der træffes afgørelse om aktindsigt. Det kan medføre, at myndigheden ikke har det nødvendige overblik over sagens akter og derfor skal bruge mange ressourcer på at behandle anmodningen.
• Myndigheden forsømmer at anføre en kort, tematisk angivelse af dokumentets indhold, når det journaliseres. Det kan i så fald være ressourcekrævende for myndigheden at skulle identificere og fremfinde dokumentet på et senere tidspunkt, f.eks. i forbindelse med aktindsigt.
• Myndigheden får ikke indtænkt regler om journalisering, når den udvikler nye it-systemer, f.eks. digitale selvbetjeningsløsninger. 

8. Konsekvenserne af manglende journalisering

Manglende journalisering vil som udgangspunkt ikke i sig selv medføre, at en afgørelse bliver ugyldig.

Manglende journalisering kan dog føre til, at myndigheden har svært ved f.eks. at dokumentere grundlaget for sin afgørelse eller bevise et økonomisk krav mod borgeren. Det kan betyde, at myndigheden ikke kan opretholde sin afgørelse eller sit krav. Se FOB 2010 20-5.

Manglende journalisering kan også medføre, at myndigheden – ikke mindst i langstrakte sagsforløb – ikke har den samlede viden om sagen, som skal til, for at den til enhver tid kan vurdere, hvad der er det rigtige at gøre. Det kan f.eks. skyldes, at myndigheden kun har et sporadisk og punktvist overblik over sagen og derfor ikke kan vurdere, hvor alvorligt den samlet set har udviklet sig. Se f.eks. FOB 2018-28, hvor en skole havde begået væsentlige fejl bl.a. i forhold til reglerne om journaliseringspligt.

En myndighed har også i visse tilfælde pligt til at udfolde rimelige bestræbelser på at rekonstruere dokumenter, der som følge af manglende journalisering er bortkommet, eller som uberettiget – f.eks. i strid med arkivlovgivningen – viser sig at være slettet eller tilintetgjort. Myndigheden risikerer dermed at skulle bruge mange ressourcer på f.eks. at behandle en simpel aktindsigtsanmodning, hvis der ikke er journaliseret korrekt.

Se også FOB 2005.474, hvor et ministerium ligeledes skulle forsøge at rekonstruere bortkomne dokumenter under behandlingen af en aktindsigtsanmodning.