Endelig redegørelse vedrørende aktindsigt i oplysninger om hektarstøtteudbetalinger

FOLKETINGETS OMBUDSMAND

Dato: 21.06.2005
J.nr.:  2004-2055-301
Sagsbehandler: JA
Akt. nr.: 15

 

Ombudsmandens beslutning om at iværksætte en undersøgelse af egen drift

Journalisterne Kjeld Hansen, Bæredygtighed, og Nils Mulvad, DICAR, rettede i løbet af 2003 og 2004 flere gange henvendelse til mig i anledning af afslag fra Ministeriet for Landbrug, Fødevarer og Fiskeri og Direktoratet for FødevareErhverv på anmodninger om aktindsigt i oplysninger om udbetaling af landbrugsstøtte fra EU. Den 27. april 2004 bekræftede ministeriet en aftale fra dagen før mellem ministeriet og klagerne om at udlevere de ønskede oplysninger på en diskette. Den 9. juni 2004 underrettede ministeriet mig om at de tidligere meddelte afslag byggede på urigtige oplysninger om hvorledes de ønskede oplysninger var opbevaret, og i hvilken form de forelå, og at ministeriet derfor først omkring 1. april 2004 var blevet klar over at oplysningerne forefandtes som et dokument der var omfattet af aktindsigt.

Den 22. juni 2004 bad jeg under henvisning til ombudsmandslovens § 17, stk. 1, ministeriet om en udtalelse om baggrunden for afgørelsen af 27. april 2004. I brev af 8. juli 2004 bad jeg om samtlige sagsakter i relation til afgørelsen. Jeg modtog det ønskede materiale samt ministeriets bemærkninger med et brev af 27. juli 2004.

I et brev af 13. august 2004 bad Nils Mulvad og Kjeld Hansen mig om at undersøge Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeris og Direktoratet for FødevareErhvervs behandling af sagen.

Efter at have gennemgået sagens akter har jeg besluttet af egen drift i henhold til ombudsmandslovens § 17, stk. 1, at iværksætte en undersøgelse.

Den 21. februar 2005 udarbejdede jeg en foreløbig redegørelse om sagen.

I et notat af 5. april 2005 fremsatte direktoratet yderligere bemærkninger.

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri fremsatte i brev af 12. april 2005 supplerende bemærkninger.

DICAR fremsatte yderligere bemærkninger i et brev af 2. maj 2005.

Sagens forløb

Journalist Kjeld Hansen, Bæredygtighed, indgav i brev af 28. januar 2003 anmodning til Direktoratet for FødevareErhverv om at få udleveret oplysninger om samtlige modtagere af hektarstøtte og om støttebeløbenes størrelse. Direktoratet afslog i brev af 11. februar 2003 med henvisning til "at de pågældende oplysninger ikke eksisterer som et dokument, som dette er afgrænset i offentlighedslovens § 5". Direktoratet tilføjede at dets eventuelle medvirken ved "tilrettelæggelse af udlevering af oplysninger med henblik på offentliggørelse forudsætter derfor en politisk beslutning. Henvendelse herom kan rettes til Fødevareministeriets departement."

Denne afgørelse påklagede Kjeld Hansen til ministeriet. I den anledning indhentede ministeriet en udtalelse af 21. marts 2003 fra direktoratet. Direktoratet anførte følgende:

"Direktoratet for FødevareErhvervs afgørelse er truffet med hjemmel i § 5 i offentlighedsloven.

Baggrunden for afgørelsen fremgår af direktoratets brev af 11. februar 2003.

Kjeld Hansen henviser i klageskrivelsen til, at en begæring fra pressen om aktindsigt i alle sager af en bestemt art ifølge pkt. 17 i Justitsministeriets vejledning om offentlighedsloven normalt bør imødekommes.

Endvidere anfører Kjeld Hansen, at et afslag på en anmodning som den foreliggende ikke kan begrundes i manglende angivelse af sagstilhørsforhold, idet der er tale om en flerhed af sager, der er velafgrænsede, og som der relativt let kan laves relevante udtræk af.

Som det fremgår af direktoratets afgørelse af 11. februar 2003 er begrundelsen for afsla­get ikke manglende identifikation af de enkelte sager. Afslaget er begrundet i, at de på­gældende oplysninger ikke eksisterer som et dokument, som dette er afgrænset i offent­lighedslovens § 5.

Ifølge Justitsministeriets vejledning der knytter sig til § 4 om identifikation, og hvortil der henvises i klageskrivelsen, fremgår, at en begæring fra pressen om at få lejlighed til at gennemse alle sager af en bestemt art normalt bør imødekommes, medmindre andet følger af reglerne om tavshedspligt m.v.

Direktoratet skal hertil bemærke, at ansøgningerne om hektarstøtte blandt andet inde­holder oplysninger om personnumre, der ikke er omfattet af reglerne om aktindsigt. Di­rektoratet finder derfor ikke at kunne give Kjeld Hansen adgang til gennemsyn af samt­lige ansøgninger, da disse oplysninger ikke uden videre kan fjernes fra sagerne.

Det tilføjes, at oplysninger om størrelsen af den udbetalte støtte ikke findes på de en­kelte ansøgninger, men alene i direktoratets udbetalingssystem.

Kjeld Hansen har i klageskrivelsen anført forskellige muligheder for aktindsigt for at få udleveret de ønskede oplysninger efter offentlighedslovens regler om aktindsigt.

For så vidt angår udbetalingsbilag bemærkes, at der udskrives udbetalingsadvis i forbin­delse med hver enkelt udbetaling fra direktoratet. Alene for så vidt angår hektarstøtten var der i 2002 ca. 51.400 ansøgere. Aktindsigt i samtlige udbetalingsbilag, som ikke. findes på en fil, men som hver især skal fremfindes og genudskrives af en fysisk tilste­deværende person, og hvorfra der endvidere skal fjernes personnumre og bankoplysnin­ger, vil derfor ikke være en praktisk mulighed.

Oplysningerne indgår sammen med en række andre oplysninger i den fil, der elektronisk overføres til EU med henblik på refusion af det udbetalte støttebeløb. Denne fil, som dannes på baggrund af bogføringstransaktionerne, og suppleres med oplysninger om kontrol mv., skal bearbejdes, såfremt den skal offentliggøres. Dels er den som nævnt dannet på baggrund af bogføringen, hvilket kan gøre den svær at gennemskue, dels in­deholder den i visse tilfælde cpr-nr., men også andre oplysninger som ikke ønskes of­fentliggjort.

Oplysningerne indberettes til EU i februar måned efter udløbet af hvert FEOGA regn­skabsår, som løber fra 16. oktober til 15. oktober.

Samme bemærkninger gør sig gældende for så vidt angår cpr-nr. i forhold til overførsel af oplysningerne til Told og Skat. Disse oplysninger indberettes for hvert kalenderår. I denne overførsel indgår således udbetalinger efter hektarstøtteordningen for flere høstår, idet en del af hektarstøtten først udbetales i januar.

Såfremt de ønskede oplysninger skal tilsendes klager og dermed i praksis gøres offent­ligt tilgængelige, bør følgende elementer indgå i overvejelserne:

- Der skal sættes ressourcer af i DFFE til at sikre, at oplysninger, der er undtaget fra aktindsigt, ikke indgår i de oplysninger, der udleveres – dvs. filerne skal renses for i hvert fald cpr-nr., men muligvis flere oplysninger, blandt andet oplysninger, der ved­rører ansøgers private økonomiske forhold.

- Det bør nøje vurderes, hvilke oplysninger der skal offentliggøres – offentliggøres samtlige oplysninger er det nemt at lave statistikker af alle slags – eks. hvor har kontrollen afsløret de største afvigelser

- Oplysningerne dannes som sagt en gang om året for faste perioder – det betyder, at der kan blive uoverensstemmelse mellem de offentliggjorte oplysninger og de fakti­ske oplysninger i tilfælde, hvor afgørelsen er ændret som følge af klagesager, gen­optagne sager eller interne undersøgelser (sagen afgjort i et kalenderår – klagen af­gjort i følgende kalenderår). Søges aktindsigt i en konkret sag, vil der ikke være dette tidsgab.

Efter Persondatalovens § 5 stk. 2, er en væsentlig betingelse for behandling af oplysnin­ger, at indsamling af oplysninger skal ske til udtrykkeligt angivne formål, dvs. udbeta­ling af hektarstøtte, og at senere behandling ikke må være uforenelig med dette formål. Som en behandling, der ikke anses for uforenelig med de formål, hvortil oplysningerne er indsamlet, nævnes i loven senere behandling i historisk, statistisk eller videnskabeligt øjemed.

Oplysningerne er ikke indsamlet med henblik på offentliggørelse eller videregivelse i øvrigt. Direktoratet finder derfor ikke, at udtræk som det ønskede falder ind under lo­vens § 6, der fastsætter, hvornår behandling af oplysninger måtte kunne finde sted.

I § 6, stk. 1, nr. 7, må behandling, herunder videregivelse, kun finde sted, hvis behand­ling er nødvendig for, at den, til hvem oplysningerne videregives, kan forfølge en beret­tiget interesse, og at hensynet til den registrerede ikke overstiger denne interesse.

Efter direktoratets opfattelse foreligger der ikke en sådan berettiget interesse, der kan tilsidesætte hensynet til den registrerede.

Hvis departementet uanset ovenstående finder, at udlevering af oplysningerne skal ske, henviser direktoratet endvidere til reglerne om underretningspligt i persondataloven, hvorefter den en dataansvarlige myndighed har pligt til ex officio at opfylde oplysnings­pligten. Direktoratet har ikke i underretningen om udlevering af oplysninger til GLR/CHR eller andet steds orienteret om, at oplysningerne tillige udleveres til pressen med henblik på offentliggørelse.

Direktoratet har i afgørelsen af 11. februar 2003 henvist Kjeld Hansen til at rette hen­vendelse til departementet, idet en eventuel medvirken til udlevering af de ønskede op­lysninger med henblik på offentliggørelse efter direktoratets vurdering forudsætter en politisk beslutning.

Opmærksomheden henledes på, at Kjeld Hansen i brevet af 28. januar 2003 ønsker op­lysninger om hektarstøtte m.m., og at anmodningen derfor kan forventes udvidet til en­hver støtteordning, der administreres af direktoratet.

Hvis departementet beslutter, at direktoratet skal udlevere de omhandlede oplysninger, kunne det overvejes, om direktoratet i stedet selv skulle offentliggøre oplysningerne evt. på direktoratets hjemmeside. Der skal i så fald også i den forbindelse afsættes de for­nødne ressourcer hertil.

Det tilføjes, at genudskrivning af udbetalingsadviser skønnes at kræve godt et årsværk, hvorimod programmering og udtræk af de ønskede oplysninger vil kunne ske på for­holdsvis kort tid."

I et brev af 2. april 2003 til Kjeld Hansen stadfæstede ministeriet direktoratets afslag. Ministeriet begrundede afgørelsen på følgende måde:

"...
Endvidere har De i Deres klage anført, at aktindsigt ikke kan afslås under henvisning til manglende angivelse af sagstilhørsforhold, hvis myndigheden på andet grundlag kan identificere det eller de konkrete dokumenter, der ønskes aktindsigt i.

Endelig præciserer De i Deres klage, hvad det nærmere er, De ønsker aktindsigt i.

På dette grundlag skal Fødevareministeriets departement udtale følgende:

Egentlig aktindsigt i henhold til offentlighedsloven forudsætter, at oplysningerne findes, dvs. allerede eksisterer, i et dokument, således som dette er defineret i offentligheds­lovens § 5.

Dette er ikke tilfældet for de ønskede oplysninger om hektarstøtte.

I givet fald skulle direktoratet ’stykke’ et dokument sammen, som dels indeholdt de ønskede oplysninger, og dels var renset for personlige oplysninger om bl.a. CPR numre og bankkontonumre, hvilket vil indebære et betydeligt arbejde. Direktoratet er efter offentlighedsloven ikke forpligtet hertil.

Departementet finder derfor ikke grundlag for at omgøre direktoratets afslag på den ønskede aktindsigt.

Forskelligt fra ovennævnte. (offentliggørelses-)spørgsmål er spørgsmålet, om ministeriet af egen drift, dvs. uden at være forpligtet hertil, ønsker at offentliggøre de ønskede oplysninger.

Dette kan ske i det omfang, at videregivelsen af oplysningerne ikke strider mod pligten til hemmeligholdelse bl.a. af private forhold.

En offentliggørelse af samtlige navne på modtagere af hektarstøtte med angivelse af beløbets størrelse vil ikke stride mod noget hemmeligholdelseskrav.

Som direktoratet anfører i sin afgørelse af 11. februar 2003 er det imidlertid en politisk afgørelse, om en sådan offentliggørelse skal foretages.

I afvejningerne i denne forbindelse indgår på den ene side den (berettigede) interesse, der kan være i offentliggørelsen, og på den anden side bl.a. omkostningerne ved offent­liggørelsen.

I det héromhandlede tilfælde vil der som nævnt ovenfor være forbundet ikke ubetyde­lige omkostninger ved sammenstykningen af oplysningerne til en enkelt liste og ved rensningen af oplysningerne for personlige oplysninger, som ikke må offentliggøres.

Hertil kommer, at departementet må bedømme den berettigede interesse som ringe.

Det samme formål kunne efter ministeriets opfattelse tilgodeses ved anonymiserede statistiske oplysninger om fordelingen af hektarstøtten i beløbsstørrelsesgrupper med angivelse af antal støttemodtagere og samlet beløb inden for hver størrelsesgruppe.

Ministeriet har til eget brug udarbejdet vedlagte oversigt over hektarstøtten for 2002, hvoraf fordelingen på i alt 10 størrelsesgrupper kan ses.

Oversigten vil blive lagt ud på Direktoratet for FødevareErhvervs hjemmeside, og departementet finder ikke behov for yderligere offentliggørelse.

Departementets afgørelse kan ikke indbringes for højere administrativ myndighed."

Kjeld Hansen indgav klage til mig over afgørelsen. I et brev af 14. maj 2003 svarede jeg ham at jeg havde besluttet ikke at indlede en undersøgelse af sagen. Jeg henviste til at begæringer om aktindsigt i en ubestemt flerhed af sager efter almindelig antagelse kan afslås. For så vidt angik Kjeld Hansens ønske om aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet, bemærkede jeg at jeg tidligere har udtalt at der kan tages hensyn til om "det byder på nævneværdige vanskeligheder eller væsentligt administrativt besvær at finde sagerne eller dokumenterne frem." Henset til at der efter det oplyste var tale om 49.666 sager, mente jeg ikke at der var udsigt til at jeg kunne kritisere at der ikke var givet aktindsigt efter meroffentlighedsprincipppet.

Sagen blev omtalt i Jyllands-Posten den 18. august 2003 hvilket gav anledning til at et medlem af Folketinget den 21. august 2003 stillede fødevareministeren følgende spørgsmål:

"Vil ministeren bekræfte, at oplysninger om størrelsen af den enkelte landmands hektarstøtte ligger lagret i en elektronisk database, og at disse data er omfattet af offentlighedens ret til aktindsigt, og vil ministeren samtidig tage initiativ til, at disse data gøres offentligt tilgængelige?"

Ministeren svarede den 27. august 2003 følgende:

"Det er korrekt, at oplysninger om størrelsen af den enkelte landmands hektarstøtte ligger i Direktoratet For FødevareErhvervs IT-systemer.

Der findes imidlertid ikke et enkelt dokument eller en enkelt datafil, som indeholder oplysningerne om beløbsstørrelser, navne og adresser m.v. på alle støttemodtagere (der er knap 50.000), og som samtidig er renset for såvel forstyrrende/uvedkommende oplysninger som oplysninger, som det ikke er tilladt at offentliggøre, herunder CPR-numre og bankkontinumre.

En enkelt datafil, som indeholder støttebeløbene for samtlige modtagere, skal således stykkes sammen af flere filer, som dels skal renses for forstyrrende/uvedkommende oplysninger om f.eks. modregning, dels renses for oplysninger, som ikke må offentliggøres.

Da oplysningerne ikke findes i et enkelt dokument eller en enkelt datafil, men skal stykkes sammen af flere og samtidig renses for forstyrrende/uvedkommende oplysninger, er der ikke aktindsigt i disse oplysninger.

Da det endvidere vil være forbundet med ikke ubetydelige ressourcer at sammenstille det ønskede dokument og rense det for oplysninger, som ikke må offentliggøres, sammenholdt med at den berettigede interesse, som offentligheden måtte have i at kende navne og adresser m.v. på samtlige hektarstøttemodtagere, bedømmes som ringe, har ministeriet heller ikke ud fra princippet om meroffentlighed uden for offentlighedslovens område fundet anledning til at anvende de krævede ressourcer for at fremskaffe de ønskede oplysninger og gøre dem offentligt tilgængelige.

Det bemærkes i denne forbindelse at ministeriet efter princippet om meroffentlighed normalt imødekommer anmodninger fra journalister om indsigt i oplysninger i mere begrænsede tilfælde. Endvidere bemærkes, at ministeriet har stillet oplysninger til rådighed om størrelsen af 2002 hektarstøttebeløbene i 10 forskellige beløbsgrupper spændende fra under 10.000 kr. til over 1 mio. kr. De samme oplysninger vil blive stillet til rådighed for så vidt angår 2003 beløbene og fremover.

Endelig bemærkes, at den konkrete sag, som ligger til grund for artiklen i Jyllands-Posten den 18. august 2003, og som er nævnt i begrundelsen for spørgsmålet, har været forelagt for Folketingets Ombudsmand. Ombudsmanden udtalte den 14. maj 2003, at han havde besluttet ikke at indlede en undersøgelse af sagen, idet der efter Ombudsmandens opfattelse ikke var udsigt til at kunne kritisere direktoratet for Fødevare-Erhverv og Fødevareministeriet for deres afslag på aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet i de ønskede oplysninger, henset til at der var 49.666 sager."

Med brev af 5. september 2003 til Kjeld Hansen sendte Direktoratet for FødevareErhverv oplysning om navn, adresse og udbetalte beløb for 108 ansøgere som i 2002 havde modtaget over en million kroner i støtte.

I et brev, ligeledes af 5. september 2003, som svar på en anmodning fra journalist Niels Mulvad, DICAR, af 13. august 2003 om indsigt blandt andet i "databasen eller databaserne om modtagerne af følgende støtteordninger: 1) miljøvenlige jordbrugsforanstaltninger, 2) LEADER +, 3) støtte til animalsk produktion, 4) forbedringsordningen" oplyste direktoratet at der i ministeriet var nedsat en arbejdsgruppe der skulle se på de juridiske problemstillinger der knyttede sig til anmodninger af denne type. Under henvisning hertil spurgte direktoratet ham om de kunne udsætte afgørelsen af hans anmodning ca. 1. måned indtil arbejdsgruppen forventedes at have afsluttet sit arbejde. Niels Mulvad svarede at han ønskede at vente på arbejdsgruppens arbejde. Arbejdsgruppens redegørelse forelå først den 2. juli 2004. Nils Mulvad meddelte i slutningen af januar 2004 direktoratet – da det viste sig at arbejdet med redegørelsen trak ud – at han ikke længere ønskede at afgørelsen af anmodningen om aktindsigt skulle afvente arbejdsgruppens redegørelse.

I et brev af 17. september 2003 til mig gjorde Kjeld Hansen og Niels Mulvad gældende at direktoratets begrundelse for ikke at give aktindsigt i sagerne om hektarstøtte ikke var retvisende i forhold til de faktiske forhold. I brevet skrev de blandt andet:

"I direktoratets beskrivelse af, at der ikke skulle findes et samlet dokument, må vi gå ud fra, at man har tænkt på et traditionelt dokument i papirform. Vi har derimod forstået, at en samlet oversigt findes i et it-system.

I et forsøg på at fremskaffe yderligere oplysninger, der kan begrunde, at der findes en sådan samlet oversigt, og at sagen derfor kan behandles af Folketingets Ombudsmand, henvendte Nils Mulvad sig telefonisk til direktoratet den 10. juni 2003.

Kontorchef Niels Sønderby oplyste her, at alle oplysninger findes i et databasesystem, og at der sker indberetninger herfra til EU og Told & Skat. De nærmere forhold om, hvordan dette system er opbygget, og hvordan indberetningerne skete, kunne eller ville han ikke oplyse om, og han henviste til direktoratets IT-kontor og økonomikontor, hvorfra vi blev henvist til Morten Blom Andersen.

Han bad os præcisere vore ønsker skriftligt, hvilke vi fremsendte den 11. juni 2003, og hvor vi med svar af 4. august 2003 har fået nej til at få yderligere oplysninger, der kan belyse, hvordan sagsbehandlingen vedrørende hektarstøtte rent faktisk foregår. Af afslaget fremgår dog, at direktoratet formentlig har de ønskede oplysninger om it­-systemerne om hektarstøtte, idet afslaget ikke afviser oplysningernes eksistens, men kun at udlevere dem.

Vi har efterfølgende påklaget det afslag til ministeriet og egentlig planlagt at afvente det svar, før vi ville bede ombudsmanden genoptage sagen. Men efterfølgende er der sket tre ting, som tydeliggør, at disse oplysninger findes i et IT-system.

Fødevareminister Mariann Fischer Boel har den 27. august i et svar i Folketinget redegjort således:

’Det er korrekt, at oplysninger om størrelsen af den enkelte landmands hektarstøtte ligger i Direktoratet For FødevarevareErhvervs IT-systemer.’

Hun fortsætter sin besvarelse således:

’Der findes imidlertid ikke et enkelt dokument eller en enkelt datafil, som indeholder oplysningerne om beløbsstørrelser, navne og adresser mv. på alle støttemodtagere (der er knap 50.000), og som samtidig er renset for såvel forstyrrende/uvedkommende oplysninger som oplysninger, som det ikke er tilladt at offentliggøre, herunder CPR-numre og bankkontinumre.

En enkelt datafil, som indeholder støttebeløbene for samtlige modtagere, skal således stykkes sammen af flere filer, som dels skal renses for forstyrrende/uvedkommende oplysninger om f.eks. modregning, dels renses for oplysninger, som ikke må offentliggøres.

Da oplysningerne ikke findes i et enkelt dokument eller en enkelt datafil, men skal stykkes sammen af flere og samtidig renses for forstyrrende/uvedkommende oplysninger, er der ikke aktindsigt i disse oplysninger.

Da det endvidere vil være forbundet med ikke ubetydelige ressourcer at sammenstille det ønskede dokument og rense det for oplysninger, som ikke må offentliggøres, sammenholdt med at den berettigede interesse, som offentligheden måtte have i at kende navne og adresser mv. på samtlige hektarstøttemodtagere, bedømmes som ringe, har ministeriet heller ikke ud fra princippet om meroffentlighed uden for offentlighedslovens område fundet anledning til at anvende de krævede ressourcer for at fremskaffe de ønskede oplysninger og gøre dem offentligt tilgængelige.’

Vi vedlægger det fulde svar. (Bilag 1).

Vi har efterfølgende bedt om indsigt i de 108 ansøgere, der modtog mere end en million kroner i 2002. Denne liste har vi fået, samt et følgebrev, hvoraf fremgår, at ministeriet har underrettet de pågældende om den meddelte aktindsigt. Vi vedlægger ministeriets svar. (Bilag 2).

Endelig har SF’s Folketingsgruppe ved Christian Touborg den 3. december 2002 fået udleveret et udtræk af 21. november 2001 over de bedrifter, som har søgt om hektarstøtte til mere end 375 ha eller ejer 5 landbrugsejendomme eller flere. Vi har nu modtaget kopi af dette svar og vedlægger brevet til SF’s Folketingsgruppe samt de første par sider i udtrækket. (Bilag 3).

Vi ønsker at pege på, at der hermed foreligger nye oplysninger, der påviser, at de ønskede data findes i elektronisk form. At oversigten er elektronisk og ikke et papirdokument er efter vor opfattelse uden betydning i offentlighedslovens forstand. Der er stadig tale om en samlet tabel – dog i en database – over støttemodtagere. Vi ønsker derfor, at Ombudsmanden vurderer, om denne ’tabel’ – eller disse tabeller – er et led i administrativ sagsbehandling, og om at vi derfor kan få aktindsigt i de dele, der ikke er personfølsomme.

Vi beder ligeledes om, at Ombudsmanden vurderer, om det er rigtigt, at disse oplysninger ikke kan trækkes ud uden ’ikke ubetydelige ressourcer’, sådan som Fødevareministeren beskriver. Normalt vil udtræk af en database være en simpel og begrænset it-opgave, hvad det også tyder på, nu hvor vi har modtaget to forskellige udtræk. Argumentet om de betydelige ressourcer synes ikke dokumenteret og tilstrækkelig til at begrunde et nej til at udlevere listen, som eksempelvis kunne være en ekstraktion af listen til Told og Skat.

Det er nærliggende at tro, at det betydelige arbejde drejer sig om orienteringen af støtteansøgere pr. brev, som ministeriet har valgt at foretage, men som ikke kan begrunde et nej til indsigt.
..."

I brev af 3. oktober 2003 bad jeg de to klagere om at afvente ministeriets afgørelse før de overvejede om der var grund til at klage til mig.

I et brev af 13. november 2003 til Kjeld Hansen gav Direktoratet for FødevareErhverv afslag på aktindsigt i oplysninger om navn m adresse og udbetalte beløb for de 826 ansøgere der i 2002 havde modtaget mellem 500.000 kr. og 1 million kr. i hektarstøtte. I brevet anførte direktoratet følgende:

"...
Som oplyst i direktoratets brev af 11. februar 2003 eksisterer de pågældende oplysnin­ger ikke som et dokument, som dette er afgrænset i offentlighedslovens § 5. Som med­delt i departementets afgørelse af 2. april 2003 er direktoratet ikke forpligtet til at ’styk­ke et dokument sammen’, som indeholder de ønskede oplysninger, og som samtidig er renset for personlige oplysninger om bl.a. CPR.nr. og bankkontonumre.

Som en service fremfandt direktoratet tidligere oplysningerne for så vidt angår de 108 ansøgere, der har fået udbetalt over 1. mill. kr. i hektarstøtte.

Udfærdigelse af listen kræver imidlertid et opslag for hver ansøger, da navn og adresse ikke findes på den liste, der fremkommer ved udsøgning af ansøgere i det ønskede in­terval. Dette vil for 826 ansøgere medføre et betydeligt arbejde. Alternativt skal der af­sættes IT-ressourcer, som direktoratet ikke har, til at danne oplysningerne.

Direktoratet meddeler derfor afslag på anmodningen."

I en e-mail af 27. november 2003 gav en medarbejder i Direktoratet for FødevareErhverv Niels Mulvad følgende oplysninger:

"Som svar på nedenstående spørgsmål kan jeg oplyse følgende:

Ad 1) I systemet indgår oplysninger fra ansøgninger om hektarstøtte og anmeldelse af foderarealer samt fra økologiindberetninger. Oplysningernes art kan ses af ansøgningsskemaet og af vejledning til ansøgningsskemaet, der kan hentes på direktoratets hjemmeside. Endvidere indgår oplysninger om forhold konstateret i forbindelse med kontrol.

Ad 2) Følgende oplysninger videregives:

Statiske oplysninger om

- arealstørrelse og anvendelse - til EU-Kommissionen og Danmarks Statistik

- kontrol - til EU-Kommissionen

Endvidere gives oplysninger om

- støtteudbetalinger - til Told & Skat

- regnskabsoplysninger og regnskabsafslutning - til EU-Kommissionen.
..."

Kjeld Hansen og Niels Mulvad henvendte sig i breve af 17. og 19. december 2003 på ny til mig om sagen. I brevet af 17. december anførte de blandt andet:

"Vi beder Folketingets Ombudsmand genoptage sagen om aktindsigt i modtagere af hektarstøtte, jfr. journalnummer 2003-1452-301, i hvilken ombudsmanden den 14. maj 2003 og 13. oktober 2003 ikke fandt grundlag for at indlede en undersøgelse af sagen.

I brevet af 13. oktober 2003 bad De os afvente ministeriets afgørelse, før vi tog stilling til, om der var grundlag for at klage til Ombudsmanden.

Vi har den 27. november 2003 modtaget en email fra direktoratet, der besvarer de ønskede oplysninger om, hvordan direktoratet benytter informationsteknologi til at sagsbehandle ansøgninger om hektarstøtte. Direktoratet beskriver, hvorledes det samler oplysningerne fra ansøgningerne i et it-system og foretager en samlet aflevering af disse oplysninger til Told & Skat.

Vi vedlægger den pågældende email fra direktoratet, samt oversigt over ansøgningsvejledning til hektarstøtte. Af sidstnævnte fremgår på side 4, at alle ansøgere har et stamdatakort med oplysninger om se-nummer, cvr-nummer, cpr-nummer, navn, samt adresse med postnummer og bynavn.

Senere i vejledningen beskrives opbygningen af ansøgningsskemaer og herunder de oplysninger, de skal indeholde, og som altså tastes ind i direktoratets databasesystem i de respektive felter.

Der er ikke grund til at gå ind i en dybere gennemgang af de enkelte punkter i ansøgningsvejledningen, fordi det kun er oplysningerne fra stamdataskemaet samt den samlede udbetalte hektarstøtte for hver enkel modtager, som vi ønsker at modtage i en samlet fil. I denne fil ønskes konkret oplysninger om navn og adresse på støttemodtager, evt. cvr-nummer, samt det samlede støttebeløb, som altså nu kan konstateres bliver registreret i direktoratets database og videregives til Told og Skat elektronisk og ikke som 49.666 enkeltsager.

(...)

Konkret kan denne udlevering ske ved et særudtræk fra registret eller ved at give os en kopi af filen til Told og Skat, evt. efter at en kolonne med cpr-numre er slettet.
..."

I et brev af 14. januar 2004 til klagerne henviste jeg til at hverken direktoratet eller ministeriet havde haft lejlighed til at tage stilling til deres anmodning om indsigt i et udtræk af en database og aktindsigt i alle påklager over afgørelser fra alle jordbrugskommissionerne i 2001 og 2002, og at jeg derfor måtte bede dem afvente myndighedernes afgørelser heraf inden de overvejede om der var grundlag for at klage til mig.

I brev af 29. januar 2004 indgav Nils Mulvad og Kjeld Hansen på ny anmodning om aktindsigt til Direktoratet for FødevareErhverv. De oplyste samtidigt at de ikke længere kunne afvente den generelle redegørelse om problemstillingen, og derfor ønskede en stillingtagen til den tidligere anmodning af 13. august 2003 med det samme.

I brev af 17. februar 2004 til Nils Mulvad gav Direktoratet for FødevareErhverv afslag på aktindsigt i udtræk af oplysninger fra databaser. Direktoratet anførte følgende:

"...
Handyr- og slagtepræmieordningerne administreres efter en særlig ordning, hvor­efter ansøgning automatisk dannes ved validering af oplysninger modtaget fra Kødbranchens Fællesråd med oplysninger fra det centrale husdyrbrugsregister, der er offentligt tilgængeligt på www.glr-chr.dk. Det centrale husdyrbrugsregister opdateres én gang i døgnet. Direktoratet modtager desuden én gang årligt oplys­ninger fra Danske Mejeriers Mælkeudvalg om størrelsen af mælkeproducenters mælkekvote pr. 1. april. Endeligt overføres oplysninger fra hektarstøtteansøgnin­gen om foderarealer. Oplysningerne fra Danske Mejeriers Mælkeudvalg og fra hektarstøtteordningen indgår i beregningen af belægningsgrader og ekstensive­ringspræmie.

Ammekopræmieordningen administreres på grundlag af producenternes erklæring om holdeperiodens start, der kan indtastes via internettet. Oplysningerne valideres med oplysninger fra det centrale husdyrbrugsregister. De ovenfor nævnte oplys­ninger fra Danske Mejeriers Mælkeudvalg og hektarstøtteordningen indgår i be­regningen af belægningsgrader og ekstensiveringspræmie.

Sagsbehandlingsystemerne for handyr-, slagtepræmie- og ammekoordningerne indeholder – ud over de oplysninger, der ovenfor er beskrevet – identifikationsoplysninger om navn, adresse, telefonnummer, bankonto, se-nr, cpr-nr og CHR­nummer. Hver ansøger har desuden en konkret aktsag, hvoraf fremgår skriftlig dokumentation, kontrolrapporter m.v.

Sagsbehandlingssystemerne indeholder alle en række oplysninger, der dannes ved direktoratets behandling af ansøgningen. Der er fx tale om oplysninger om sagens status og udbetalingen.

Oplysningerne i direktoratets sagsbehandlingssystemer foreligger ikke som et do­kument, der er undergivet aktindsigt efter offentlighedsloven, jf. offentlighedslo­vens § 4, stk. 1, 1. pkt. og § 5. I givet fald skulle direktoratet danne et dokument ved at foretage et udtræk af oplysninger, oplysninger omfattet af tavshedspligt undtaget. Dette vil indebære et betydeligt merarbejde og direktoratet er ikke for­pligtiget hertil, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt.

Det kan tilføjes, at der ikke af lov om behandling af personoplysninger kan udle­des nogen pligt for direktoratet til at videregive oplysninger fra sagsbehandlings­systemerne i elektronisk form.

Direktoratet kan oplyse, at der videregives oplysninger fra sagsbehandlingssyste­merne til EU-Kommissionen og til Told og Skat.
..."

Denne afgørelse blev af Nils Mulvad og Kjeld Hansen i brev af 1. marts 2004 påklaget til Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri. De henviste til følgende:

"...
Afgørelsen fra direktoratet behandler ikke vores henvisning til den særlige aktindsigt i miljødata, som gælder ifølge lov om miljøoplysninger. Vi mener, at det er afgørende at få afklaret lovens område og mener selv, at disse data er omfattet af den lov. Er miljøvenlige jordbrugsforanstaltninger ikke miljødata? Det beder vi ministeriet forholde sig særskilt til og hvis de er omfattet at sørge for en videregivelse I henhold til denne lovgivning.

Direktoratet henviser til persondataloven, og at der ikke ud af denne kan udledes en pligt til at videregive data. Vi har ikke bedt om aktindsigt med henvisning til persondataloven, men føler det værd at understrege, at der intet i persondataloven hindrer en videregivelse af disse data.

Ifølge en søgning i anmeldte registre hos Datatilsynet har Direktoratet for Fødevareerhverv kun anmeldt disse tre registre. Klik på navnet for at se anmeldelsen:

1. ELB - Erhvervelse af Landbrugsejendomme

2. Kontorautomatiseringssystem (KA-system) for Direktoratet for FødevareErhverv

3. Husdyrstøtte

Andre registre er ikke anmeldt, ifølge direktoratet fordi de ikke indeholder fortrolige oplysninger.

Direktoratet argumenterer i afslaget med, at det vil kræve et betydeligt merarbejde at udtrække oplysninger fra sagsbehandlingssystemerne, hvor man undtager de oplysninger, der er omfattet af tavshedspligt.

Problemet med disse systemer og den lovmæssige baggrund kompliceres af, at offentlighedsloven stammer tilbage fra en tid, hvor registre var noget helt andet end i dag, og hvor hensynet til ikke at overbebyrde en myndighed med mange sager havde en hel anden betydning, når alle sager var på papir og lå i omslag og arkiver. Sagsbehandlingssystemerne i dag er en del af den administrative sagsbehandling, for eksempel fordi de benyttes til at beregne støtte og til kontrol og dermed har en anden karakter end de registre, der blev omtalt i offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser.

Vi vil derfor bede ministeriet vurdere, om der ud fra meroffentlighedsprincippet i det mindste bør tilbydes os adgang til disse oplysninger, hvis vi selv afholder udgifterne. Vi vil også bede ministeriet vurdere, hvad der konkret ligger i begrundelsen om et betydeligt merarbejde og om denne begrundelse er i overensstemmelse med offentlighedsloven. Vi har ofte set den type argument uden nogen form for konkretisering. Moderne it-systemer er normalt bygget op, så udtræk fra databaser kan foretages meget hurtigt og uden de store omkostninger.

Netop når disse data er videregivet som et dokument i offentlighedslovens forstand til Told og Skat bør der ligge en pligt til at udlevere de oplysninger i dokumentet, som ikke er tavshedsbelagte. Hvis dette "dokument" er undergivet aktindsigt bør der ligeledes kunne udledes en pligt til at foretage et udtræk fra den database, der fødte dokumentet, hvis det er en mere enkel måde at skaffe oplysningerne på."

I en notits af 1. april 2004 (notits 1) om klagen anførte Direktoratet for FødevareErhverv følgende:

"...
Direktoratets afrapportering til Kommissionen består dels af månedlige refusionsanmodning dels af en årlig X-tabel:

Refusionsanmodningerne indeholder sumtal for udbetalinger på EU-kontoniveau. Der er tale om et dokument i offentlighedslovens forstand, der er omfattet af aktindsigt (dokumentet indeholder ikke oplysninger, der skal undtages efter offentlighedsloven). Dokumentet er ikke omfattet af tavshedspligt i henhold til KFO 296/96. Refusionsanmodningerne indeholder ikke oplysninger om udbetalinger til individuelle støttemodtagere. Beløbene er periodiseret på kalenderår, ikke støtteår. Et sammendrag af oplysningerne fra refusionsanmodningerne indeholdes i direktoratets udbetalingsstatistik, der findes på internettet, www.dffe.dk.

X-tabellen indeholder alle regnskabsmæssige posteringer foretaget af direktoratet i forbindelse med støtteudbetalinger, inklusiv oplysninger om udbetalinger til individuelle støttemodtagere. Der er tale om et dokument i offentlighedslovens forstand, men tabellen er efter direktoratets vurdering omfattet af tavshedspligt i henhold til KFO nr. 2390/1999 art. 2, stk. 3. X-tabellen er derfor ikke omfattet af aktindsigt. Beløbene er periodiseret på kalenderår, ikke støtteår

Indberetningen til Told og Skat indeholder cpr.-nummer/SE-nummer, navn, adresse (herunder postnummer), støttebeløb, ordning og kode for skattepligt for samtlige støttemodtagere. Beløbene er periodiseret på kalenderår, ikke støtteår. Der er tale om et dokument i offentlighedslovens forstand. Der henvises til vedlagte notits, hvoraf det fremgår, at oplysningssedlen efter direktoratets vurdering er omfattet af aktindsigt.

Det bemærkes, at DICAR’s anmodning af 13. august 2003 ikke omfattede disse dokumenter, idet DICAR alene ønskede oplyst, hvilke myndigheder der blev lavet overførsler til. Der er derfor ikke ved direktoratets afgørelse af 17. februar taget stilling til aktindsigt i dokumenterne.

Det indstilles, at sagen henvises til 1. instansbehandling i DFFE på dette punkt.

Aktindsigt i miljøoplysninger

Århus-konventionen er implementeret i dansk ret ved lov nr. 447 af 31. maj 2000, der ændrer lov nr. 292 af 27. april 1994 om aktindsigt i miljøoplysninger.

Af lov nr. 292/1994, § 2, stk. 1, fremgår det, at der kan anmodes om aktindsigt i miljøoplysninger under de betingelser og med de undtagelser, der følger af offentlighedsloven. Dette indebærer bl.a., at der skal være tale om et dokument, jf. offentlighedslovens § 4 og § 5.

Det fremgår af lov 292/1994 og lov nr. 447/2000, at følgende begrænsninger dog ikke finder anvendelse på miljøoplysninger: bestemmelser i særlovgivningen (dog ikke EU­-regler), offentlighedslovens § 10, stk. 1, nr. 5 (offentlig statistik og videnskabelige undersøgelser), offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2 (drifts- og forretningsforhold) samt offentlighedslovens § 13, stk. 4-6 (offentlig kontrol, offentlige økonomiske interesser og private og offentlige interesser med særligt behov for hemmeligholdelse).

Lov nr. 447/2000 fraviger således ikke kravene i offentlighedslovens § 4 og § 5.

Dette gælder uanset hvorledes definitionen af ’miljøoplysninger’ skal forstås. Det tilføjes i denne forbindelse, at de af DICAR ønskede oplysninger efter direktoratets umiddelbare vurdering ikke er ’miljøoplysninger’. Forarbejderne til lov nr. 447/2000 indeholder dog ikke en klar og fuldstændig udlægning af, hvad der skal forstås som ’miljøoplysninger’.

DICAR har ikke i sin anmodning af 13. august 2003 henvist til Århus-konventionen. Der er derfor ikke ved direktoratets afgørelse af 17. februar 2004 taget stilling til spørgsmålet.

Det indstilles, at sagen henvises til 1. instansbehandling i DFFE på dette punkt.

(...)

Persondataloven

Af DICAR’s anmodning af 13. august 2003 fremgår det, at man ønsker ’de oplysninger trukket ud, som ikke er i modstrid med persondataloven’. Dette er en anmodning om videregivelse efter persondataloven. Direktoratet har derfor ladet indgå i begrundelsen for sin afgørelse af 17. februar 2004, at der ikke af persondataloven kan udledes nogen pligt til at videregive oplysninger fra sagsbehandlingssystemerne i elektronisk form.

Meroffentlighed

Direktoratets sagsbehandlingssystemer er ikke indrettet således, at der via faste funktioner er mulighed for at foretage udtræk af de oplysninger, der er indeholdt i systemerne. Et udtræk vil således kræve, at der foretages særskilt programmering, hvilket vil påføre direktoratet betydeligt merarbejde.

Der gælder dog en undtagelse fra dette for ordninger, der er indarbejdet i BTAS (Basis Tilskud Administrative System), idet det via BTAS er muligt at etablere en interessentliste, der indeholder cpr.nummer/SE-nummer, navn, adresse (herunder postnummer) og udbetaling. Listen kan defineres for en bestemt periode. CPR-numre kan undtages. Af de ordninger, som DICAR har anmodet om oplysninger fra, er p.t. alene LEADER+ fuldt implementeret i BTAS, men forbedringsordningen vil senere blive omfattet. Direktoratets vurdering i afgørelsen af 17. februar 2004 er således beklageligvis ikke f.s.v.a. LEADER + korrekt.

Det indstilles, at DFFE’s afgørelse ændres f.s.v.a. LEADER+, således at der gives meroffentlighed på dette punkt."

I en anden notits, ligeledes af 1. april 2004, (notits 2) bemærkede direktoratet følgende:

"DFFE afgiver hvert år en samlet indberetning til Told og Skat (oplysningsseddel), der indeholder cpr. nummer/SE-nummer, navn, adresse (herunder postnummer), støttebeløb, ordning og kode for skattepligt for direktoratets støttemodtagere.

DICAR (under Danmarks Journalisthøjskole) har i sin klage af 1. marts 2004 anmodet om at få overført oplysningssedlen i form af en edb-fil.

Oplysningssedlen foreligger elektronisk og har karakter af et dokument, jf. offentlighedslovens § 4, der er undergivet aktindsigt, medmindre offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser eller andet retsgrundlag fører til et andet resultat.

Oplysningerne om cpr. nummer, der fremgår af en særlig kolonne, skal undtages i medfør af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1. De øvrige oplysninger er ikke omfattet af offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser.

Told og Skat v. Finn Mikkelsen (proceskontoret, retsafdelingen) har telefonisk oplyst, at oplysningerne i oplysningssedlen er omfattet af skattestyrelseslovens § 37, når de modtages hos ligningsmyndighederne. Skattestyrelseslovens § 37 er en tavshedspligtregel. Told og Skat vil i tilfælde af anmodning om aktindsigt anonymisere oplysningssedlen efter skattestyrelseslovens § 37. Hvis en anonymisering, som i dette tilfælde, fører til at aktindsigten bliver meningsløs, (der vil kunne være beløb, ordning og kode for skattepligt tilbage), vil man give afslag på aktindsigt i dokumentet.­

Uanset om Told og Skats forståelse af sammenhængen mellem tavshedspligtreglen i skattestyrelseslovens § 37 og offentlighedslovens regler er rigtig eller ej, har DFFE ikke opgaver for Told og Skat i forbindelse med ligningen, og bestemmelsen i § 37 er derfor under alle omstændigheder ikke direkte gældende for DFFE.

Jens-Christian Bülow fra Justitsministeriets statsretskontor oplyser, at skattestyrelseslovens § 37 heller ikke kan have nogen afledte virkninger for DFFE. DFFE skal derfor alene vurdere oplysningssedlen i lyset af offentlighedslovens regler.

Denne vurdering fører til, at der er aktindsigt i oplysningssedlen, dog undtaget kolonnen indeholdende støttemodtagernes cpr. numre. At oplysningssedlen kun foreligger som et elektronisk dokument, medfører ikke, at aktindsigt kan nægtes, da DFFE efter Ombudsmandens praksis (FOB 1997.198) er forpligtiget til at sikre, at elektroniske dokumenter kan udskrives på papir, således at de kan undergives aktindsigt efter offentlighedsloven.

DFFE er på den anden side ikke forpligtiget til at udlevere oplysningssedlen i elektronisk form, da en sådan pligt ikke kan udledes af persondatalovens bestemmelser. Oplysningssedlen vil derfor, cpr. numre undtaget, blive udleveret i papirform, hvilket ligger indenfor offentlighedslovens forudsætninger. En udlevering i elektronisk form vil således kunne give mulighed for, at oplysningerne i oplysningssedlen umiddelbart kombineres med andre oplysningerne på en måde, der efter DFFE’s vurdering ligger udenfor offentlighedslovens forudsætninger. Det bemærkes dog, at teknologien gør det muligt for DICAR at skanne de modtagne (papir)sider ind i et regneark på egen computer.

Der er tale om et meget omfattende dokument på 160.000 linjer (ca. 4.000 sider), der skal overføres til regneark, før cpr. numre kan fjernes.

DFFE er ikke efter offentlighedsloven eller god forvaltningsskik forpligtiget til at give støttemodtagerne underretning om aktindsigt efter offentlighedsloven. Dette er oplyst af Karsten Loiborg, Ombudsmandsinstitutionen. Direktoratet følger normalt den praksis, at man giver underretning i aktindsigtssager, da man betragter dette som hensynsfuldt, men i dette tilfælde er underretning uoverkommelig.

Der kan opkræves betaling for aktindsigten efter betalingsbekendtgørelsen (bek. 647 fra 1986), d.v.s. 10 kr. for første side og 1 kr. pr. følgende side. Direktoratet agter ikke at opkræve betaling.

DFFE har tidligere givet afslag på en anmodning om aktindsigt i oplysningssedlen, jf. DICAR’s klage af 25. februar 2003. I DFFE’s bemærkninger til klagen blev det anført, at det ikke var praktisk muligt at fjerne cpr-numre fra oplysningssedlen. Departementet traf afgørelse på dette grundlag og bemærkede, at oplysningerne ikke forelå som et dokument. Ved nærmere undersøgelse har det vist sig, at oplysningssedlen foreligger som et dokument og at DFFE råder over faciliteter, der gør det muligt at fjerne cpr-numrene. Der er derfor grundlag for at genoverveje sagen."

Herefter indkaldte Ministeriet de to klagere til møde den 26. april 2004. I et brev af 27. april 2004 til klagerne bekræftede ministeriet at man på mødet havde aftalt følgende:

"Som aftalt skal jeg herved bekræfte den på mødet den 26. april 2004 indgåede aftale:

Direktoratet for FødevareErhverv sender inden for 2 uger en elektronisk liste over samt­lige modtagere af EU-støtte på landbrugsområdet, hvor navn, adresse og støttebeløb for hver støttemodtager er angivet, med angivelse af støtteordning. Endvidere vil CVR eller SE nr. være angivet, hvor de foreligger. Listen vil omfatte kalenderårene 2002 og 2003. De vil modtage tilsvarende oplysninger for kalenderåret 2004, når oplysningerne fore­ligger.

Listen/listerne sendes på diskette i det EDB format, som findes i direktoratet. De nær­mere detaljer drøftes inden oversendelsen.

De og Kjeld Hansen trækker samtlige de indgivne klager over afslag på aktindsigt, her­under til Folketingets Ombudsmand, tilbage.

Ministeriet håber hermed på dette område at have imødekommet det generelle ønske om størst mulig åbenhed.

De bedes venligst bekræfte, at De er enig i ovenstående."

 

Ombudsmandens brevveksling med ministeriet om sagen

I et brev af 9. juni 2004 oplyste Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri mig om følgende:

"Med henvisning til Deres journalnummer 2003-1452-301 og 2003-3258-301, hvor De har behandlet klager over Fødevareministeriet afslag på aktindsigt i hektarstøtteudbeta­linger mv. fra Bæredygtighed ApS v/Kjeld Hansen samt Niels Mulvad, Dicar.

Jeg ønsker hermed at oplyse Dem om, at Fødevareministeriet til klager har udleveret op­lysninger om modtagere af støtte under samtlige EU’s landbrugsstøtteordninger, og ikke specifikt de tidligere anmodede oplysninger om hektarstøttemodtagere. Oplysningerne vedrører således ikke blot hektarstøtte, men også eksportrestitutioner mv. med angivelse af navn, adresse og støttebeløb for hver enkelt modtager.

Der er tale om en samlet opgørelse over Direktoratet for FødevareErhvervs udbetalinger på samtlige støtteordninger, der tilvejebringes hvert år til brug for Told og Skat, som er renset for cpr-numre.

Det er således med beklagelse, at jeg har erfaret, at Fødevareministeriet først omkring 1. april 2004 bliver klar over, at disse udvidede oplysninger forefindes som et dokument, der kan renses for cpr-numre og dermed være omfattet af aktindsigt, og hvori oplysnin­ger om hektarstøtte-modtagere indgår på linie med modtagere af støtte under andre ord­ninger.

Jeg har d.d. oplyst Folketinget om sagen ved et samråd i Folketingets Udvalg for Føde­varer, Landbrug og Fiskeri."

I brev af 22. juni 2004 anmodede jeg under henvisning til ombudsmandslovens § 17, stk. 1, ministeriet om en udtalelse om baggrunden for aftalen af 26. april 2004 med Kjeld Hansen og Nils Mulvad. Jeg ønskede især ministeriets udtalelse om at klagerne ifølge aftalen skulle kalde deres klage til mig tilbage.

Ministeriet svarede i brev af 2. juli 2004 følgende:

"...
Direktoratet for FødevareErhverv deltog ikke i det omtalte møde. I medfør af Deres skrivelse udtaler direktoratet således også, at direktoratet ikke har indgået nogen aftale om aktindsigt med Kjeld Hansen eller Nils Mulvad. Kopi af direktoratets brev af 28. ju­ni 2004 vedlægges.

Fødevareministeriet skal udtale, at anmodninger om aktindsigt i ministeriets forvaltning skal afgøres i overensstemmelse med gældende lovgivning, samt at en sådan afgørelse ikke beror på forhold, som er den begærede aktindsigt uvedkommende. Ved afgørelse af en anmodning om aktindsigt vil det ikke være sagligt at lægge vægt på, at eventuelle klager trækkes tilbage."

I et brev af 8. juli 2004 til ministeriet henviste jeg til at der på Berlingske Tidendes hjemmeside den 5. juli 2004 var en notits om at en kontorchef i Direktoratet for FødevareErhverv skulle have skrevet til en medarbejder i departementet om indgåelsen af den omtalte aftale. Jeg bad departementet om at sende mig samtlige sagsakter om behandlingen af sagen om aktindsigt i landbrugsstøtteordningerne i relation til den pågældende aftale samt om departementets eventuelle yderligere bemærkninger til sagen.

Med ministeriets brev af 27. juli 2004 modtog jeg derpå det ønskede materiale. Ministeriet oplyste samtidigt at departementet den 5. juli 2004 havde imødekommet anmodninger om aktindsigt fra en række journalister vedrørende offentliggørelse af lister over samtlige EU-støttemodtagere, og at ministeriet i den forbindelse havde udleveret alle departementets dokumenter – herunder også interne arbejdsdokumenter – i sagen. Disse akter, som svarede til dem jeg fik tilsendt, havde ministeriet samtidigt lagt ud på ministeriets hjemmeside.

Ministeriet oplyste videre at Direktoratet for FødevareErhverv tillige havde udleveret kopier af alle dokumenter i fem sager om oplysninger om hektarstøttemodtagere og en sag om en samlet liste over alle modtagerne af støtte fra direktoratet af enhver art. Disse dokumenter kunne nu findes på direktoratets hjemmeside.

Den 21. februar 2005 afgav jeg en foreløbig redegørelse om sagen.

 

Ombudsmandens foreløbige udtalelse

"Jeg har koncentreret min undersøgelse af sagen om fire spørgsmål:

1. De implicerede myndigheders sagsbehandling
2. Det retlige grundlag for myndighedernes stillingtagen til aktindsigt
3. Den tid der gik, før myndighederne ændrede opfattelse
4. Departementets aftale af 26. april 2004 med klagerne

1) Direktoratets og ministeriets sagsbehandling i forbindelse med afgørelserne om aktindsigt

Afgørelser om aktindsigt efter offentlighedsloven anses for afgørelser i forvaltningslovens forstand. Heraf følger at myndighederne i forbindelse med behandlingen af anmodninger om aktindsigt er forpligtet til at iagttage forvaltningslovens regler, herunder reglerne om partshøring i § 19 og begrundelsespligt i §§ 22 og 24.

Disse bestemmelser har følgende indhold:

’§ 19. Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

• det efter oplysningernes karakter og sagens beskaffenhed må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag,
• udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse,
• partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse,
• parten ikke har ret til aktindsigt efter reglerne i kapitel 4 med hensyn til de pågældende oplysninger,
• den påtænkte afgørelse vil berøre en videre, ubestemt kreds af personer, virksomheder m.v., eller hvis forelæggelsen af oplysningerne for parten i øvrigt vil være forbundet med væsentlige vanskeligheder, eller
• der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten adgang til at gøre sig bekendt med grundlaget for den påtænkte afgørelse og til at afgive en udtalelse til sagen, inden afgørelsen træffes.

Stk. 3. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at nærmere angivne sagsområder, hvor bestemmelserne i stk. 2, nr. 1 eller 5, i almindelighed vil finde anvendelse, ikke skal være omfattet af bestemmelsen i stk. 1.’

’§ 22. En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.’

’§ 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen. ...’

Direktoratets første afslag (11. februar 2003) blev begrundet med at oplysningerne var lagret digitalt og derfor ikke var omfattet af retten til aktindsigt i henhold til offentlighedsloven. Denne opfattelse støttedes på offentlighedslovens § 5, stk. 2. Det var videre direktoratets synspunkt at hvis ansøgningerne skulle imødekommes i videre udstrækning end man var forpligtet til i henhold til offentlighedsloven, var der tale om en ’politisk beslutning’, som i givet fald måtte træffes af departementet.

Departementet havde til brug for sin behandling af sagen indhentet en udtalelse af 21. marts 2003 fra direktoratet. I dette brev henviste direktoratet som begrundelse for at give afslag, til pkt. 17 i justitsministeriets vejledning om offentlighedsloven, til § 4 i offentlighedsloven samt til § 5, stk. 2, og § 6, stk. 1, nr. 7 i persondataloven.

Jeg må herefter lægge til grund, at direktoratet udover de i afgørelsen af 11. februar 2003 anførte bestemmelser også havde lagt vægt på de nævnte bestemmelser. Det følger af § 24 i forvaltningsloven at direktoratet udtrykkeligt burde have henvist til de bestemmelser der blev omtalt i brevet af 11. februar 2003. Endvidere burde direktoratet have forklaret hvorledes direktoratet havde fortolket reglerne og forstået deres indbyrdes sammenhæng.

Departementet tiltrådte i sin afgørelse af 2. april 2003 direktoratets anvendelse af offentlighedslovens § 5, stk. 2. Departementet stadfæstede endvidere direktoratets afslag på at give aktindsigt ud over hvad offentlighedsloven kræver under henvisning til at en imødekommelse af anmodningen ville påføre direktoratet et betydeligt merarbejde. Jeg må lægge til grund at denne del af afgørelsen støttedes på direktoratets udtalelse af 21. marts 2003. Også departementet burde derfor have henvist til de yderligere bestemmelser – pkt. 17 i vejledningen, § 4 i offentlighedsloven og §§ 5, stk. 2, og 6, stk. 1, nr. 7, i persondataloven – som afgørelsen byggede på, samt forklaret hvorledes departementet fortolkede reglerne.

Inden departementet traf sin afgørelse i brev af 2. april 2003 burde direktoratets udtalelse af 21. marts 2003 desuden være forelagt klagerne med henblik på at de kunne fremkomme med en udtalelse, jf. forvaltningslovens § 19, stk. 1.

Heller ikke direktoratets afgørelser af 13. november 2003 og 17. februar 2004 indeholdt en begrundelse der på fyldestgørende måde angav hvilke regler direktoratet havde anvendt, og hvorledes disse regler blev fortolket da det afslog anmodningen om aktindsigt.

2) Myndighedernes retlige bedømmelse af anmodningerne om aktindsigt

Afslagene på at give aktindsigt i oplysninger fra direktoratets databaser blev i afgørelserne af 11. februar 2003, 2. april 2003, 13. november 2003 og 17. februar 2004 begrundet med at dokumenterne ikke forelå i papirform og med henvisning til § 5, stk. 2, i offentlighedsloven.

Offentlighedslovens §§ 4 og 5 har følgende indhold:

’§ 4. Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v.

Stk. 2. Den, hvis personlige forhold er omtalt i et dokument, kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-11 og § 14, forlange at blive gjort bekendt med oplysningerne herom. Det gælder dog ikke i det omfang de hensyn, der er nævnt i § 13, eller hensynet til den pågældende selv eller andre med afgørende vægt taler imod.

Stk. 3. Begæring efter stk. 1 og 2 skal angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med.’

’§ 5. Retten til aktindsigt omfatter

1. alle dokumenter, der vedrører sagen, herunder genpart af de skrivelser, der er udgået fra myndigheden, når skrivelserne må antages at være kommet frem til adressaten, og
2. indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter.

Stk. 2. Retten til aktindsigt omfatter ikke registre eller andre systematiserede fortegnelser, hvor der gøres brug af elektronisk databehandling, dog bortset fra fortegnelser som nævnt i stk. 1, nr. 2.

Stk. 3. Vedkommende minister kan fastsætte regler om offentlighedens adgang til at blive gjort bekendt med fortegnelser som nævnt i stk. 2, der ikke er omfattet af lov om behandling af personoplysninger. Der kan herunder fastsættes regler om betaling.’

Ansøgninger der er omfattet af § 4, stk. 1, 1. pkt., skal imødekommes medmindre der i andre dele af loven (eller anden lovgivning) er hjemmel for at myndigheden kan nægte at udlevere oplysningerne. En af grundene kan blandt andet være at sagen eller de ønskede dokumenter ikke er identificeret i overensstemmelse med lovens § 4, stk. 3. Derimod træffes afgørelser om meroffentlighed i henhold til 2. pkt. på grundlag af en skønsmæssig vurdering hvori blandt andet hensynet til myndighedens ressourceforbrug i forbindelse med at give meroffentlighed lovligt kan inddrages. I det omfang en myndighed har pligt efter loven til at give aktindsigt, kan hensynet til det administrative besvær i forbindelse med at gennemføre aktindsigt derimod normalt ikke lovligt tillægges betydning. Det er således af helt central betydning for en korrekt behandling af en anmodning om aktindsigt at myndigheden har foretaget en korrekt retlig kategorisering af det udbedte materiale.

Såvel direktoratets som ministeriets afslag på aktindsigt byggede på den opfattelse at dokumenter der opbevares digitalt, er omfattet af offentlighedslovens § 5, stk. 2, og som følge heraf ikke er undergivet aktindsigt efter § 4, stk. 1, 1. pkt.

Bestemmelsen undtager som det ses aktindsigt i ’registre’ og ’andre systematiserede fortegnelser’ hvor der gøres brug af ’elektronisk databehandling’. Derimod udelukker bestemmelsen ikke at der søges aktindsigt i oplysninger der behandles ved hjælp af edb og som ikke kan anses for (alene) at indgå i et register. Dokumenter der er eller bliver behandlet ved hjælp af edb, er således ikke i medfør af denne bestemmelse undtaget fra aktindsigt blot som følge af at dokumentet er blevet underkastet elektronisk behandling. At et dokument alene opbevares i digital form berettiger således ikke i sig selv til at der gives afslag på aktindsigt. I et sådant tilfælde har myndigheden pligt til i forbindelse med ansøgninger om aktindsigt at foretage en udprintning, jf. Jon Andersen mfl., Forvaltningsret, 2. udgave, 2002, side 394, Kristian Korfits Nielsen og Henrik Waaben, Lov om behandling af personoplysninger med kommentarer, 2001, side 488 og John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 1998, side 146 og den dér anførte praksis.

Såvel direktoratets som departementets afgørelser byggede således på en fejlagtig fortolkning af § 5, stk. 2. Denne fortolkning havde hverken støtte i lovens ordlyd, i praksis eller den foreliggende litteratur om spørgsmålet. Jeg anser det for beklageligt at myndighederne anlagde denne fortolkning af § 5, stk. 2, og at de trods klagernes mange fornyede henvendelser fastholdt den i mere end et år.

I forbindelse med udarbejdelsen den 1. april 2004 af to notitser til departementet i anledning af klagernes brev af 1. marts 2004 ændrede direktoratet opfattelse og gav udtryk for at de oplysninger som lå på en fil, efter at være sendt til Told og Skat samt til EU-kommissionen måtte opfattes som et samlet dokument. Jeg må forstå notitserne således at direktoratet dermed har ændret opfattelse med hensyn til anvendelsen af offentlighedslovens § 5, stk. 2, og at direktoratet herefter mente at også dokumenter der alene foreligger i digital form, er undergivet aktindsigt. Jeg forstår departementets brev af 9. juni 2004 til mig således at departementet også har ændret opfattelse, og at departementet også betragter materialet for omfattet af offentlighedslovens § 5, stk. 1.

Direktoratets notitser af 1. april 2004 og departementets brev af 9. juni 2004 til mig indeholdt ingen oplysninger om at myndighedernes ændrede opfattelse med hensyn til klagernes ret til aktindsigt skyldtes en ændret fortolkning af § 5. Myndighederne ses ikke på noget tidspunkt at have meddelt klagerne sin nye opfattelse. Det havde efter min mening været ønskeligt om myndighederne i forhold til klagerne tydeligt havde tilkendegivet at de nu fandt at de udbedte oplysninger var indeholdt i dokumenter efter § 5, stk. 1, og dermed at sagen hørte under offentlighedslovens § 4, stk. 1, 1. pkt.

3) Den tid der gik før direktoratet og departementet ændrede opfattelse

Forklaringerne i notitserne af 1. april 2004 og brevet af 9. juni 2004 til mig giver indtryk af at myndighedernes ændrede bedømmelse af ansøgningerne om aktindsigt beroede på at der (i april 2004) var fremkommet nye oplysninger i forhold til tidligere om hvorledes direktoratets elektroniske behandling af de ønskede oplysninger foregår. Så vidt ses fremgik det allerede af direktoratets svar af 21. marts 2003 til departementet at ’oplysningerne sammen med en række andre oplysninger [indgår] i den fil, der elektronisk overføres til EU med henblik på refusion af det udbetalte støttebeløb.’ Det fremgik videre at oplysninger om støttebeløb ligeledes blev indberettet hvert år til Told og Skat. Det fremgik endvidere klart af departementets svar af 27. august 2003 på et spørgsmål stillet i Folketinget at der lå oplysninger til skattevæsenet samlet på en fil. Det samme fremgik af direktoratets e-mail af 27. november 2003 til Nils Mulvad. Jeg finder det derfor mindre retvisende at myndighederne i de to dokumenter forklarede holdningsskiftet med at der var fremkommet nye oplysninger. Jeg finder endvidere på denne baggrund ikke at der var holdepunkter for at direktoratet og departementet helt indtil april 2004 kunne hævde at en imødekommelse af anmodningen ville være særdeles arbejdskrævende.

Jeg har bemærket mig at direktoratet i brevet af 21. marts 2003 til departementet og departementet i svaret af 27. august 2003 på folketingsspørgsmålet henviste til at oplysningerne på de pågældende filer var sammenkædet med CPR-numre og andre fortrolige oplysninger som i tilfælde af aktindsigt forinden skulle fjernes. Det blev samtidigt gjort gældende at denne proces ville være meget ressourcekrævende. I den anledning skal jeg understrege at det forhold at gennemførelsen af aktindsigt eventuelt ville volde administrative problemer, hverken kan tjene som selvstændig begrundelse for at undtage eller begrænse retten til aktindsigt eller tillægges betydning ved fortolkningen af lovens bestemmelser herom. Henvisningen kunne imidlertid indikere at det forventede store ressourceforbrug har været tillagt betydning for myndighedernes fortolkning af lovens § 5.

4) Ministeriets aftale af 26. april 2004 med klagerne

Nils Mulvad og Kjeld Hansen påklagede i brev af 1. marts 2004 direktoratets fornyede afslag af 27. februar s.å. på deres anmodning om aktindsigt til Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri. Ministeriet modtog to notitser af 1. april 2004 fra direktoratet om sagen. Begge notitser havde et indhold som pegede i retning af at direktoratet efter en fornyet overvejelse af sagen nu mente at det materiale ansøgningerne angik, havde karakter af at være dokumenter i offentlighedslovens forstand, og at der ikke var mulighed for i henhold til offentlighedslovens bestemmelser at nægte at udlevere oplysninger i form af et papirprint. Ifølge notitserne kunne direktoratet derimod afslå at udlevere oplysningerne på en diskette eller som en fil.

Herefter indkaldte ministeriet klagerne til møde den 26. april 2004, hvorunder ministeriet indvilgede i at udlevere de ønskede oplysninger på en diskette.

Ministeriet traf herefter ikke en formel afgørelse om klagen, men sendte i stedet et brev af 27. april 2004 hvori ministeriet bekræftede ’den på mødet den 26. april 2004 indgåede aftale.’

Ministeriet synes at have opfattet forholdet således at sagen herefter ikke blev afsluttet ved en afgørelse, og at ministeriet derfor hverken var forpligtet til i henhold til forvaltningslovens § 19, stk. 1, at partshøre over de to notitser fra direktoratet af 1. april 2004 eller til at give en juridisk forklaring på dispositionen i overensstemmelse med forvaltningslovens §§ 22 og 24. Endvidere anså ministeriet sig for berettiget til som et led i aftalen at stille vilkår om at klagerne tilbagekaldte klager til mig.

I brevet af 2. juli 2004 har ministeriet udtalt at det ’ved afgørelse af en anmodning om aktindsigt ... ikke (vil) være sagligt at lægge vægt på, at eventuelle klager trækkes tilbage.’

Denne bemærkning giver anledning til usikkerhed med hensyn til om ministeriet opfattede brevet af 27. april 2004 som en afgørelse eller en aftale. Hvis ministeriet mente at der blev indgået en aftale, må jeg anse det for uklart om ministeriet anså det for berettiget i en sådan aftale at indsætte et vilkår om tilbagekaldelse af klager idet ministeriets brev af 2. juli 2004 alene forholder sig til ’afgørelser’ om aktindsigt.

Jeg beder derfor ministeriet om at meddele om brevet af 27. april 2004 havde karakter af en afgørelse eller en aftale. Endvidere beder jeg ministeriet om at meddele om en aftale om aktindsigt efter ministeriets opfattelse kan indgås på vilkår af at modparten frafalder retten til at klage."

 

Myndighedernes og parternes bemærkninger til den foreløbige redegørelse

I anledning af den foreløbige redegørelse udarbejdede Direktoratet for FødevareErhverv et notat af 5. april 2005. Direktoratet anførte følgende:

   

"...
DICAR klagede ved brev af 25. februar 2003 til Fødevareministeriets departement over direktoratets afgørelse af 11. februar 2003. I sin klage præciserede DICAR, at deres anmodning om aktindsigt konkret var rettet mod flere ting, bl.a. anførtes ’afrapportering til Told og Skat over samtlige støttebeløb til samtlige landmænd’. Af direktoratets bemærkninger til klagen fremgik det, at DICAR, udover støtte efter hektarstøtteordningen, havde anmodet om aktindsigt i ’yderligere oplysninger om støtte fra EU til danske landmænd’ og at afslaget var begrundet i, at oplysningerne ikke forelå som et dokument, som var undergivet pligtmæssig offentlighed. Direktoratet tilføjede bl.a., at afrapporteringen til Told og Skat var periodiseret efter kalenderår og skulle renses for cpr-­numre. Det fremgik videre, at ’programmering og udtræk af de ønskede oplysninger vil kunne ske på forholdsvis kort tid’.

Direktoratet omtalte således materialet til Told og Skat, men direktoratet anførte samtidig at imødekommelse af DICAR’s anmodning forudsatte ’programmering og udtræk’. I en samtale med DICAR oplyste direktoratet den 10. juni 2003, at oplysningerne fandtes i et ’databasesystem’. I afgørelse af 4. august 2003 lagde direktoratet videre til grund, at anmodningen vedrørte ’opbygningen og driften af direktoratets IT systemer’. Direktoratet var således ikke på dette tidspunkt klar over, at afrapporteringen til Told og Skat forelå som et dokument, der var undergivet pligtmæssig offentlighed.

Det er beklageligt, at direktoratet ikke foretog en tilstrækkelig undersøgelse af karakteren af det materiale, der blev videregivet til Told og Skat. Havde direktoratet foretaget disse undersøgelser, ville man ikke have været i tvivl om, at materialet til Told og Skat var undergivet pligtmæssig offentlighed, jf. direktoratets notits af 1. april 2004 (notits 2).

Direktoratet er i den forbindelse enig med Ombudsmanden i, at det faktum at dokumenter alene foreligger i digital form ikke berettiger til, at der gives afslag på aktindsigt. Direktoratet er desuden enig med Ombudsmanden i, at et eventuelt ressourceforbrug i forbindelse med behandling af ansøgninger om pligtmæssig offentlighed ikke kan tjene som selvstændig begrundelse for at undtage eller begrænse retten til aktindsigt eller tillægges betydning ved fortolkningen af offentlighedslovens bestemmelser herom.

Det fremgår af sagen, at direktoratet fortsat den 17. februar 2004, hvor direktoratet atter træffer afgørelse i anledning af en anmodning fra DICAR, ikke havde foretaget de nødvendige undersøgelser af materialet til Told og Skat. De nødvendige undersøgelser blev først foretaget i marts måned 2004 i forbindelse med DICAR’s klage over direktoratets afgørelse af 17. februar 2004.

Direktoratet skal stærkt beklage, at der gik over et år før direktoratet foretog de nødvendige undersøgelser og at der dermed først da blev tilvejebragt klarhed over, at der var tale om et dokument, der var undergivet pligtmæssig offentlighed.

Når direktoratets notitser af 1. april 2004 ikke indeholdt oplysning om, at direktoratets ændrede opfattelse med hensyn til DICAR’s ret til aktindsigt skyldtes en ændret fortolkning af offentlighedslovens § 5, skyldes dette således, at årsagen var en anden, nemlig at direktoratet ikke havde været klar over, at der var tale om et dokument, da man som nævnt ikke havde foretaget tilstrækkelig undersøgelse af karakteren af det materiale, der blev videregivet til Told og Skat.

Dette skyldtes bl.a. utilstrækkelig intern kommunikation mellem forskellige funktioner i direktoratet.

Med hensyn til bemærkningerne om begrundelse tager direktoratet til efterretning, at direktoratets afgørelser til DICAR efter Ombudsmandens vurdering ikke har været fyldestgørende begrundet."

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri svarede i brev af 12. april 2005. Ministeriet bemærkede blandt andet:

"Ombudsmanden anfører, at Fødevareministeriets departement, inden departementet den 2. april 2003 traf afgørelse i klagesagen, burde have foretaget partshøring over direkto­ratets udtalelse af 21. marts 2003, idet Ombudsmanden lægger til grund, at de i direkto­ratets udtalelse af 21. marts 2003 indeholdte yderligere begrundelser for afslaget, nem­lig pkt. 17 i Justitsministeriets vejledning om offentlighedsloven, samt § 5, stk. 2, og § 6, stk. 1, nr. 7, i persondataloven indgik i departementets afgørelse. Ombudsmanden an­fører i denne forbindelse endvidere, at der i afgørelsen burde have været henvist til disse bestemmelser mv.

Departementet kan i den forbindelse oplyse, at departementets afgørelse af 2. april 2003 om afslag på aktindsigt i medfør af offentlighedsloven alene var baseret på, at de udbed­te oplysninger ikke forelå i et dokument, således som dette er defineret i offentligheds­lovens § 5. Det fremgår af afgørelsen, at direktoratet i givet fald skulle ’stykke’ et do­kument sammen. Der er derfor i begrundelsen alene henvist til dette forhold.

Dette var også begrundelsen i direktoratets oprindelige afslag af 11. februar 2003, hvor­for der efter departementets opfattelse ikke var anledning til at foretage partshøring over direktoratets udtalelse af 21. marts 2003.

Ombudsmanden antager endvidere på side 21, at departementets afgørelse byggede på den fejlagtige fortolkning af offentlighedslovens § 5, stk. 2, at blot fordi oplysningerne foreligger i elektronisk form, er de undtaget fra aktindsigt efter offentlighedsloven.

Departementet har ikke haft denne opfattelse og finder i øvrigt ikke, at en sådan opfat­telse kan støttes på udformningen af departementets afgørelse af 2. april 2003.

Af ministerens besvarelse dateret 27. august 2003 af et § 20 spørgsmål fra medlem af Folketinget Keld Albrechtsen fremgår det også, at aktindsigt efter offentlighedsloven var afslået, fordi de udbedte oplysninger ikke fandtes i et enkelt dokument eller datafil, men skulle stykkes sammen af flere.

Departementet har lagt dette til grund, lige indtil departementet modtog direktoratets no­titser af 1. april 2004, hvori direktoratet anførte, at indberetningen til Told & Skat inde­holdt alle de udbedte oplysninger, og at indberetningen var et dokument, hvori der var aktindsigt efter offentlighedsloven.

Da departementet efter modtagelsen af direktoratets notitser af 1. april 2004 blev klar over, at oplysningerne forelå i en enkelt datafil, nemlig indberetningen til Told & Skat, og at de derfor var undergivet aktindsigt efter offentlighedsloven, blev de ønskede op­lysninger udleveret så hurtigt som muligt.

Klagerne blev indkaldt til et møde i departementet den 26. april 2004, og det blev straks ved mødets begyndelse meddelt klagerne, at der var truffet afgørelse om at udlevere de udbedte oplysninger.

Da klagerne således fik fuldt medhold, erklærede de sig på mødet enige i at trække samtlige klager tilbage. Tilbagetrækningen var ikke en betingelse for udleveringen af udbedte oplysninger, men en konsekvens heraf.

Brevet af 27. april 2004 er således en gengivelse af dels departementets mundtligt med­delte beslutning om at udlevere de udbedte oplysninger dels klagernes ligeledes mundt­ligt meddelte tilbagetrækning af de af dem indgivne klager. Brugen af ordet ’aftale’ i brevet er således mindre retvisende/velvalgt.

Da klagerne fik fuldt medhold, er der efter forvaltningsloven ikke pligt til at begrunde afgørelsen. Departementet finder dog, at der i den konkrete sag efter omstændighederne burde være blevet orienteret om, at omgørelsen af afslaget på at udlevere de udbedte op­lysninger skyldtes, at afslaget var meddelt på et forkert faktuelt grundlag.

I fortsættelse af departementets brev af 2. juli 2004 til Ombudsmanden kan det medde­les, at der efter ministeriets opfattelse hverken kan indgås aftaler eller træffes afgørelser om aktindsigt på vilkår af, at modparten frafalder retten til at klage, men det var der som anført heller ikke tale om i det hér omhandlede tilfælde."

Jeg forelagde myndighedernes udtalelser for DICAR som i brev af 2. maj 2005 blandt andet fremsatte følgende bemærkninger:

"Departementet skriver om aftalen med os, at tilbagetrækning af klager til Ombudsmanden ikke var en betingelse, men en konsekvens, og at brugen af ordet aftale er mindre velvalgt. Det er ikke en rigtig gengivelse. Vi valgte at indgå aftalen, fordi vi således fik de ønskede oplysninger og ikke behøvede opretholde klagerne over direktoratet. Situationen var på det tidspunkt, at vi skulle have afsluttet en del sager hos departementet for at kunne komme med en præcis henvendelse til Ombudsmanden, der flere gange havde bedt os om at afprøve og afslutte alle klageveje i alle sagerne, før vi sendte en ny henvendelse om at genoptage sagen. Senest var denne besked fra Ombudsmanden afgivet til os i januar måned 2004.

Der var ikke tale om, at vi kunne få de ønskede oplysninger betingelsesløst, tværtimod var der tre betingelser knyttet til udleveringen, således som det også fremgår af brevet til os af 27. april 2004. Heraf var den ene, at alle klagesager til Ombudsmanden skulle trækkes tilbage.

Departementets fremstilling af sagen på dette punkt er således ikke korrekt.

Det er også værd at bemærke, at departementet skriver, at de ønskede oplysninger blev udleveret så hurtigt som muligt, da man efter direktoratets notitser af 1. april blev klar over, at oplysningerne forelå i en enkelt datafil. Vi blev heller ikke fra departementets side orienteret om dette nye grundlag for sagen og beslutningen. Heller ikke i forbindelse med udleveringen fik vi denne orientering, således som det også fremgår af departementets brev.

På første side i departementets brev, 6. - 7. afsnit nævnes, at man i sin afgørelse kun forholdt sig til dokument-argumentet. Efter vores opfattelse burde Departementet som klagemyndighed i forhold til Direktoratets afslag på aktindsigt have foretaget en reel undersøgelse af, om hektarstøtteoplysningerne forelå i et dokument. Det fremgår ikke af deres svar eller af nogle af de andre dokumenter i sagen, at de foretog en selvstændig prøvelse af dette spørgsmål. Ikke desto mindre måtte de jo som minimum have været opmærksom på, at der kunne være en mulighed for, at der forelå et dokument. Vi nævnte jo direkte afrapporteringen til Told § Skat som en mulighed i vores brev af 25. februar 2003. Og direktoratet nævnte i sine redegørelser til departementet, at der kunne foretages et udtræk på relativt kort tid. Ud fra disse oplysninger burde departementet have undersøgt om denne fil var et dokument i offentlighedslovens forstand. Meningen med en klageinstans er jo, at der skal ske en undersøgelse af tingene."

 

Ombudsmandens endelige udtalelse

1) Direktoratets og ministeriets sagsbehandling i forbindelse med ansøgningerne om aktindsigt

Ministeriet har i udtalelsen oplyst at direktoratets udtalelse af 21. marts 2003 ikke blev lagt til grund for ministeriets afgørelse af 2. april 2003, idet ministeriet i modsætning til direktoratet ikke byggede sin opfattelse på § 4 i offentlighedsloven og på § 5, stk. 2, og § 6, stk. 1, nr. 7, i persondataloven.

Jeg finder herefter ikke jeg kan opretholde den opfattelse jeg gav udtryk for i den foreløbige redegørelse om at ministeriet måtte antages at have lagt samme retsopfattelse til grund som direktoratet. Jeg finder derfor heller ikke at kunne fastholde min opfattelse om at ministeriets brev af 2. april 2003 burde have indeholdt henvisning til de bestemmelser direktoratet havde henvist til i udtalelsen af 21. marts 2003.

I brevet af 2. april 2003 henviste ministeriet til § 5 i offentlighedsloven uden at specificere hvilket stykke der var tale om. Det var således ikke muligt at se om ministeriet havde lagt § 5, stk. 1, eller stk. 2 til grund for afgørelsen. Endvidere påberåbte ministeriet sig i et afsnit om hvorvidt klagerne havde ret til aktindsigt, at en imødekommelse af anmodningen ville indebære et betydeligt merarbejde. Denne bemærkning kunne lede tanken hen på at ministeriet sigtede til kravet om identifikation i § 4, stk. 3, i offentlighedsloven. Endelig konkluderede ministeriet at det "ikke [fandt] grundlag for at omgøre direktoratets afslag". Disse forhold sammenholdt med at ministeriet ikke i øvrigt oplyste hvilket retligt grundlag afgørelsen byggede på, gjorde det nærliggende at antage at ministeriet byggede sin bedømmelse på samme retsgrundlag som direktoratet. Som anført må jeg nu lægge til grund at dette ikke var tilfældet. Jeg finder imidlertid at det havde været ønskeligt at ministeriet i brevet af 2. april 2003 havde præciseret over for klagerne at ministeriets afgørelse byggede på en konkret fortolkning af dokumentbegrebet i offentlighedslovens § 5, stk. 1, og at de bestemmelser direktoratet havde påberåbt sig og argumenteret ud fra, ikke var tillagt betydning for afgørelsen.

Jeg mener fortsat at ministeriet inden det traf afgørelse af 2. april 2003, burde have partshørt over direktoratets udtalelse af 21. marts 2003. Dette beror på at direktoratets udtalelse indeholdt en nærmere beskrivelse af den edb-mæssige behandling af de ønskede oplysninger i direktoratet. Ministeriets (fejlagtige) opfattelse om at oplysningerne ikke forelå i en sådan samlet form at de kunne betragtes som et dokument, må således antages at være støttet på eller bekræftet af denne del af direktoratets udtalelse. Jeg må derfor gå ud fra at denne del af direktoratets udtalelse havde væsentlig betydning for ministeriets behandling af klagen, og at den dermed var undergivet pligt til partshøring i medfør af forvaltningslovens § 19, stk. 1.

Det tilføjes at min bemærkning om partshøring i den foreløbige redegørelse ikke som antaget af ministeriet byggede på at direktoratet i udtalelsen af 21. marts 2003 udbyggede sin retsopfattelse i forhold til den påklagede afgørelse, eller på at ministeriet havde lagt den udbyggede retsopfattelse til grund for sin afgørelse.

Direktoratet har i notatet af 5. april 2005 oplyst at direktoratet ikke skiftede retsopfattelse i forhold til tidligere da det i notits af 1. april 2004 gav udtryk for at der var grundlag for at genoverveje sagen.

Direktoratet henviste i brevet af 21. marts 2003 til offentlighedslovens §§ 4 og 5 samt til persondatalovens §§ 5, stk. 2, og 6, stk. 1, nr. 7. I brev af 17. februar 2004 henviste direktoratet på ny til §§ 4 og 5 i offentlighedsloven. Jeg må forstå at direktoratets afgørelse om at DICAR havde ret til aktindsigt, beroede på en konkret fortolkning af offentlighedslovens § 5, stk. 1. På denne baggrund finder jeg at burde fastholde at direktoratet undervejs skiftede opfattelse af sagens retlige grundlag, og jeg finder det kritisabelt at begrundelserne i direktoratets afgørelse ikke afspejlede denne ændring i retsopfattelsen.

Jeg må således fastholde min kritik af at direktoratet hverken i det første afslag eller i de senere afslag til klagerne gav en fyldestgørende redegørelse for det retsgrundlag afgørelsen byggede på.

Jeg finder det som anført fortsat kritisabelt at ministeriet ikke sendte direktoratets udtalelse til partshøring.

Det havde endvidere været ønskeligt at ministeriet i brevet af 2. april 2003 præciserede over for klagerne at ministeriets afgørelse byggede på en anden retsopfattelse end den direktoratet havde lagt til grund.

2) Myndighedernes bedømmelse af anmodningen om aktindsigt

Jeg må forstå direktoratets og ministeriets bemærkninger til den foreløbige redegørelse således at begge nu er enige i at klagernes ret til aktindsigt beroede på en fortolkning af § 5, stk. 1, i offentlighedsloven. Jeg må videre forstå at afslaget på aktindsigt beroede på at myndighederne ikke mente at oplysninger der foreligger usammenstillede i en database kan anses for indeholdt i et dokument i offentlighedslovens forstand. Derimod er begge myndigheder enige i at da det viste sig at oplysningerne var blevet sammenstillet og forelå på en sådan måde at de uden videre kunne printes ud som et stort papirdokument, var der tale om et dokument som var omfattet af pligten til aktindsigt. Denne opfattelse er jeg enig i.

Jeg har noteret mig at direktoratet har erklæret sig enig i at et eventuelt ressourceforbrug i forbindelse med behandlingen af ansøgninger om aktindsigt ikke kan tjene som selvstændig begrundelse for at undtage eller begrænse retten til aktindsigt eller tillægges betydning ved fortolkningen af offentlighedslovens bestemmelser herom.

For begge myndigheder gælder at de både i afgørelserne til klagerne og i udtalelserne til mig har været meget upræcise og uklare i beskrivelsen af den retsopfattelse der har været lagt til grund for afgørelsen. Det havde efter min mening været ønskeligt om myndighederne fra starten tydeligt havde tilkendegivet hvilke regler der blev anvendt, hvorledes disse regler blev fortolket, og da de ændrede opfattelse med hensyn til om der kunne gives aktindsigt, tydeligt havde forklaret om dette beroede på en ændret fortolkning og/eller ny indsigt i hvorledes oplysningerne var blevet behandlet i direktoratets eget it-system. En sådan tydeliggørelse ville for det første have gjort det lettere for klagerne at følge myndighedernes behandling og bedømmelse af sagen. For det andet ville det kunne have bidraget til at myndighederne selv på et tidligere tidspunkt end sket var blevet opmærksom på at sagens hovedproblem var at få afklaret hvorledes de ønskede oplysninger rent faktisk var blevet behandlet i it-systemet.

3) Den tid der gik før direktoratet og departementet ændrede opfattelse

Direktoratet har i notatet af 5. april 2005 beklaget at der gik over et år efter ansøgningen før direktoratet foretog de nødvendige undersøgelser, og at der dermed først på dette tidspunkt blev skabt klarhed over oplysningernes karakter og tilgængelighed. Jeg er enig i at der gik for lang tid før dette spørgsmål blev afklaret.

4) Ministeriets aftale af 26. april 2004 med klagerne

Ministeriet har i udtalelsen af 12. april 2005 oplyst at der den 26. april 2004 ikke blev indgået en aftale om aktindsigt, samt benægtet at ministeriet som vilkår for at udlevere oplysninger havde krævet at indgivne klager skulle trækkes tilbage.

Klagerne har i udtalelsen af 2. maj 2005 fastholdt at det blev stillet som betingelse for meddelelse af aktindsigt at alle klagesager til ombudsmanden skulle trækkes tilbage.

Påstand står således på dette punkt mod påstand. Jeg har ikke inden for de retlige rammer for min undersøgelse mulighed for at skabe bevismæssig klarhed om dette spørgsmål. Jeg har herefter ikke holdepunkt for at antage at brevet af 27. april 2004 skulle forstås som et juridisk vilkår om tilbagekaldelse af klager for meddelelsen af aktindsigt.

Jeg er enig med ministeriet i at brevets formulering, især sætningen om tilbagekaldelse af klager, sammenholdt med det forhold at brevet var forsynet med betegnelsen "aftale", bevirkede at dokumentet ikke var retvisende i forhold til det ministeriet tilsigtede at udtrykke.

Jeg har noteret mig at ministeriet mener at der hverken kan indgås aftaler om eller lovligt stilles vilkår i forbindelse med afgørelser om aktindsigt om frafald af retten til at klage. Denne opfattelse er jeg enig i.

Ministeriet har anført at brevet af 27. april 2004 var udtryk for en begunstigende afgørelse, og at ministeriet derfor ikke havde pligt til at begrunde den. Jeg er enig i at afgørelsen må betragtes som en begunstigende afgørelse således som ministeriet nu har forklaret sin retlige opfattelse af situationen, og i at der ikke var pligt til at ledsage afgørelsen af en begrundelse.

 

København, den 21. juni 2005

 

Hans Gammeltoft-Hansen
Folketingets Ombudsmand